Осуществление государственного земельного надзора на земельных участках, приобретенных в порядке наследования

Как показывает практика осуществления государственного земельного надзора территориальных органов Росреестра, основная проблематика деятельности по данному направлению связана с проведением надзорных мероприятий в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

Однако в практике деятельности Управления Росреестра по Ярославской области в последнее время все чаще стали возникать вопросы о правовых рамках осуществления государственного земельного надзора в отношении граждан, унаследовавших земельные участки.

Правовая основа государственного земельного надзора, осуществляемого в отношении земельных участков граждан, закреплена положениями Земельного кодекса РФ и Положением о государственном земельном надзоре, утвержденным постановлением Правительства РФ от 15.11.2006г. № 689 (далее - Положение), и не содержит каких-либо изъятий из порядка организации и проведения проверок соблюдения земельного законодательства применительно к случаям наследования.

Следовательно, установление наличия или отсутствия факта использования земельного участка без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю, как квалифицирующего признака нарушения, ответственность за которое предусмотрено статьей 7.1 КоАП РФ, является для государственных инспекторов по охране и использованию земель обязательной составляющей при осуществлении проверок соблюдения земельного законодательства во всех без исключения случаях.

В соответствии с пунктом 1 статьи 1 Земельного кодекса РФ при регулировании земельных отношений применяется принцип разграничения действия норм гражданского законодательства и норм земельного законодательства в части регулирования отношений по использованию земель.

При этом согласно пункту 3 статьи 3 Земельного кодекса РФ имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным законодательством и специальными федеральными законами.

Вопросы владения, пользования, распоряжения (т.е. объем правомочий собственника, определенный статьей 209 Гражданского кодекса РФ) фактически корреспондируются с положениями статей 25 и 26 Земельного кодекса РФ, согласно которым:

- права на земельные участки возникают по основаниям, установленным гражданским законодательством, федеральными законами, и подлежат государственной регистрации и удостоверяются документами в соответствии с Федеральным законом от 21.07.1997г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (далее – Закон о регистрации).

Ключевой нормой действующего законодательства, предопределяющей возникновение спорного момента, является пункт 4 статьи 1152 Гражданского кодекса РФ, согласно которому принятое наследство признается принадлежащим наследнику со дня открытия наследства независимо от времени его фактического принятия, а также независимо от момента государственной регистрации права наследника на наследственное имущество, когда такое право подлежит государственной регистрации.

Способы принятия наследства определены в статье 1153 Гражданского кодекса РФ. В частности предусмотрено, что признается, пока не доказано иное, что наследник принял наследство, если он совершил действия, свидетельствующие о фактическом принятии наследства, в частности, если наследник, например:

- вступил во владение или в управление наследственным имуществом;

- принял меры по сохранению наследственного имущества, защите его от посягательств или притязаний третьих лиц;

- произвел за свой счет расходы на содержание наследственного имущества.

Положения статьи 8 и Раздела V «Наследственное право» Гражданского кодекса РФ не содержат норм, обязывающих наследника в какие-либо сроки получить (оформить) свидетельство о праве на наследство.

В связи с изложенным, при осуществлении государственного земельного надзора возникает вопрос о возможности привлечения наследников к административной ответственности по статье 7.1 КоАП РФ в случае использования ими земельных участков без оформленных правоустанавливающих документов.

Как представляется, осуществление надзорных мероприятий в отношении наследника, использующего земельный участок без правоустанавливающих документов, в течение 6-месячного срока с момента смерти наследодателя не возможно, так как Гражданским кодексом РФ указанный период времени установлен именно для принятия наследства (пункт 1 статьи 1154 Гражданского кодекса РФ).

Также следует принимать в расчет положения статьи 271 Гражданского кодекса РФ и статьи 35 Земельного кодекса РФ.

Согласно части 2 статьи 271 ГК РФ при переходе права собственности на недвижимость, находящуюся на чужом земельном участке, к другому лицу оно приобретает право пользования соответствующим земельным участком на тех же условиях и в том же объеме, что и прежний собственник недвижимости.

Статьей 35 Земельного кодекса РФ определено, что при переходе права собственности на здание, строение, сооружение, находящиеся на чужом земельном участке, к другому лицу, оно приобретает право на использование соответствующей части земельного участка, занятой зданием, строением, сооружением и необходимой для их использования, на тех же условиях и в том же объеме, что и прежний их собственник.

Вместе с тем, положения статьи 271 Гражданского кодекса РФ и статьи 35 Земельного кодекса РФ поставлены в прямую и безальтернативную зависимость от законности совершенного перехода права.

В связи с тем, что права на недвижимое имущество, в том числе и земельные участки, возникают у наследников в силу положений федеральных законов, оснований для привлечения их к административной ответственности по статье 7.1 КоАП РФ не имеется.

При этом согласно подпункту «в» пункта 9 Положения госземинспекторы вправе давать обязательные для исполнения предписания по вопросам соблюдения земельного законодательства, а также предписания об устранении выявленных в ходе проверок нарушений земельного законодательства и их последствий.

Таким образом, государственные инспекторы по использованию и охране земель в случае выявления при проведении проверок соблюдения земельного законодательства фактов уклонения правообладателей земельных участков от государственной регистрации прав на земельные участки вправе давать таким лицам обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных в ходе проверки нарушений земельного законодательства.

Однако судебные органы не во всех подобных случаях поддерживают вышеописанную практику.

Например, мировые судьи одного из районов Ярославской области при рассмотрении дел об административном правонарушении по статье 19.5 КоАП РФ, обусловленных неисполнением наследниками выданных предписаний, со ссылками на статьи 25, 26 Земельного кодекса РФ, статью 14 Закона о регистрации, указывают на отсутствие законодательно установленного срока для оформления прав на земельный участок и получения свидетельства о государственной регистрации права собственности. Следовательно, по мнению суда, выданные наследникам предписания нельзя признать законными, в результате чего дела об административном правонарушении прекращаются в соответствии с частью 2 статьи 24.5 КоАП РФ в связи отсутствием состава административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 19.5 КоАП РФ.

Развитие подобной практики может увеличить количество и без того существующих злоупотреблений в данной сфере. В ярославской области имеют место случаи не оформления наследниками документов на унаследованные земельные участки в течении более чем 10 лет. В качестве оправданий гражданами называются отсутствие средств и времени.

Не применение мер государственного земельного надзора в отношении наследников, не оформляющих по разного рода причинам правоустанавливающие документы в течение длительного срока времени (нескольких лет, десятка лет), будет негативным образом сказываться на состоянии законности в сфере использования и охраны земель и эффективности госземнадзора в целом.

Спорные ситуации будут возникать до внесения в гражданское законодательство изменений, предусматривающих обязанность наследников как минимум по оформлению свидетельства о праве на наследство в определенный срок, либо до установления единой судебной практики.

Вместе с тем, действующее на настоящее время законодательство также может рассматриваться как источник обязанностей наследников по оформлению правоустанавливающих документов на землю.

В соответствии со статьей 1 Земельного кодекса РФ одним из принципов земельного законодательства является сочетание интересов общества и законных интересов граждан, согласно которому регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком.

Собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц (статья 209 Гражданского кодекса РФ). Собственник несет бремя содержания принадлежащего ему имущества, если иное не предусмотрено законом или договором (статья 210 Гражданского кодекса РФ).

Обязанности собственников земельных участков, применительно к соблюдению земельного законодательства, определены в статье 42 Земельного кодекса РФ.

Согласно пункту 2 статьи 8 Гражданского кодекса РФ права на имущество, подлежащие государственной регистрации, возникают с момента регистрации соответствующих прав на него, если иное не установлено законом.

Отсутствие необходимости государственной регистрации права собственности наследника на земельный участок, как юридического акта, подтверждающего факт возникновения права, не освобождает наследника от необходимости оформления «первичного» документа, подтверждающего его право на участок перед третьими лицами, в том числе, надзорными органами.

Для этих целей, в совокупности с положениями пункта 2 статьи 8 Гражданского кодекса РФ и статей 25, 26 Земельного кодекса РФ, может быть использован пункт 1 статьи 17 Закона о регистрации, предусматривающий в качестве одного из документов-оснований проведения государственной регистрации права свидетельство о праве на наследство.



Подготовлено начальником отдела государственного

земельного надзора, геодезии и картографии

Куренёвым М.А.