ИЗМЕНЕНИЕ ЦЕЛЕВОГО НАЗНАЧЕНИЯ И РАЗРЕШЕННОГО ИСПОЛЬЗОВАНИЯ
ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ ,
СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННЫХ УГОДИЙ, НЕ ОТНОСЯЩИХСЯ К ОСОБО ЦЕННЫМ ЗЕМЛЯМ

МИХАЙЛОВА Анна Леонидовна,
судья Обливского районного суда Ростовской области



Специфика земли как основы жизнедеятельности людей, средства производства, важнейшей составной части природы определяет особенности оборота земельных участков. «Состояние экономики нашего государства находится в прямой зависимости оттого, насколько рационально используются национальные природные ресурсы, в том числе и земля»1.
Согласно п. 6 ст. 1 Земельного кодекса РФ (далее — ЗК РФ) одним из принципов земельного законодательства является приоритет сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий.
Правовую основу мер, обеспечивающих действие рассматриваемого принципа, составляют более конкретные нормы ЗК РФ и других федеральных законов2. Порядок изменения целевого назначения таких земель не может быть установлен или откорректирован не только законодательством субъектов РФ, но и подзаконными нормативными актами РФ.
В силу ч. 1 ст. 100 ЗК РФ к особо ценным землям относятся земли, в пределах которых имеются природные объекты и объекты культурного наследия, представляющие особую научную, историко-культурную ценность.
Что касается порядка закрепления статуса «особой ценности», С.А. Боголюбов пишет:
«Представляется, что перемещение, изменение или уничтожение указанных в ст. 100 ЗК РФ объектов должно осуществляться с особого в каждом случае разрешения компетентного органа в зависимости от значения объекта, служащего основанием дляобъявления земель особо ценными». Данный ученый также отмечает, что «предстоит даль­нейшее нормативно-правовое регулирование и конкретизация порядка объявления и использования особо ценных земель»3.
«Суд установил, что спорный земельный участок относится к землям, которые в силу Федерального закона от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях»4 являются федеральной собственностью, а потому признал, что орган местного самоуправления не обладал полномочием по распоряжению данным земельным участком и удовлетворил заявленные требования»5.
Таким образом, не все сельскохозяйственные земли относятся к особо ценным. Согласно ст. 77 ЗК РФ землями сельскохозяйственного назначения признаются земли за чертой поселений, предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей. В составе указанных земель, помимо прочих, выделяются сельскохозяйственные угодья. К целям, указанным в ст. 77 ЗК РФ,



1 Корнеев АЛ. Сделки с земельными участками: Учебное пособие. М.: Городец, 2006.
2 См.: Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации / Под ред. Г.В. Чубукова, М.Ю. Тихомирова. Второе изд., доп. и перераб. М., 2006. С. 26.
3 См.: Земельный участок. Вопросы и ответы / Под ред. С.А. Боголюбова. Изд. третье, перераб. и доп. М.: Юстицинформ, 2006.
4 СЗ РФ. 1995. № 12. Ст. 1024.
5 Определение Высшего Арбитражного Суда РФ от 21 марта 2008 г. по делу № 3367/08 // СПС «Консультант-Плюс». Использованные в дальнейшем материалы судебной практики содержатся в СПС «КонсультантПлюс».


СП. Гришаев, в частности, относит: ведение крестьянского (фермерского) хозяйства, личного подсобного хозяйства, садоводства, животноводства, огородничества, иные цели, связанные с сельскохозяйственным производством6. При рассмотрении судом гражданских дел, связанных с соблюдением порядка изменения целевого использования земель сельс­кохозяйственного назначения, «ключевую роль играет вопрос о пригодности земли к сельскохозяйственному производству. Он должен быть самым надлежащим образом исследован. В связи с тем, что в данном случае без специальных познаний не обойтись, необходимо назначение экспертизы»7.
В силу ч. 1 ст. 79 ЗК РФ сельскохозяйственные угодья — пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими), — в составе земель сельскохозяйственного назначения имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране. В частности, перевод земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения, кадастровая стоимость которых на 50 и более процентов превышает средний уровень кадастровой стоимости по муниципальному району (город­скому округу), и особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий, указанных в п. 4 ст. 79 ЗК РФ, в другую категорию не допускается, за исключением случаев, установленных п. 3, б, 7 и 8 ч. 1 ст. 7 Федерального закона от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую»8. Приоритет в использовании выражается и в том, «что в соответствии с пунктом 3 статьи 9 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»9 минимальный срок аренды земельногоучастка сельскохозяйственных угодий устанав­ливается законом субъекта Российской Федерации в зависимости не от использования земель сельскохозяйственного назначения вообще, а от разрешенного использования именно сельскохозяйственных угодий»10.
Что касается термина «угодья», то, какуказывает В.В. Чубаров, «основное содержание этого термина публично-правовое. Использование его в законодательстве — желание подчеркнуть функциональное назначение и особую значимость такого рода сельскохозяйственных земель»11.
Ф.Л. Морошкин отмечал: «Угодья образовывались тогда, когда пахотные земли сделались предметом исключительной соб­ственности отдельных лиц»12. г. О.И. Крассов считает, что понятие «угодье» «в современном законодательстве отражает вид функционального использования земельного участка, обусловленный его естественными свойствами и наличием на нем определенных природных ресурсов. С помощью использования данного термина уточняется правовой режим отдельных участков земли»13.
Г.В. Чубуков отмечает, что землями, предназначенными для сельского хозяйства, следует считать и те угодья, которые могут быть использованы для сельскохозяйственных целей в будущем14.
Во всем мире установлены ограничения на оборот сельскохозяйственных земель, которые применяются в различных странах в той или иной комбинации. Одним из таких ограничений, как отмечают Н.И. Калинин, А.А. Удачин, является запрет на изменение целевого назначения угодий без согласования с органами власти15.



6 Гришаев СП. Правовой режим недвижимого имущества. Материал подготовлен с использованием правовых актов по состоянию на 1 августа 2007 г. // СПС «КонсультантПлюс».
7 Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 28 января 2004 г. по делу № Ф09-67/04-ГК // Мельников Н.Н. Оборот земель сельскохозяйственного назначения. Комментарии судебной практики. Материал подготовлен с использованием правовых актов по состоянию на 1 января 2005 г. // СПС «КонсультантПлюс».
8 СЗ РФ. 2004. № 52 (ч. 1). Ст. 5276.
9 Федеральный закон от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» // СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3018.
10 Определение Верховного Суда РФ от 7 ноября 2007 г. по делу № 67-Г07-20.
11 Чубаров В.В. Проблемы правового регулирования недвижимости. М., Статут, 2006.
12 Морошкин Ф.Л. О владении по началам российского законодательства. М., 1837. С. 125.
13 Крассов О.И. Юридическое понятие «земельный участок» // СПС «КонсультантПлюс».
14 См.: Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации / Под ред. Г.В. Чубукова, М.Ю. Тихомирова (автор соответствующей главы — Г.В. Чубуков). С. 496.
15 См.: Калинин Н.И., Удачин А.А. Постатейный комментарий к Федеральному закону «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (с изм. и доп.). М.: Международная академия оценки и консалтинга, 2004 // СПС «КонсультантПлюс».




В силу ч. 6 ст. 27 ЗК РФ оборот земель сельскохозяйственного назначения регулируется Федеральным законом об обороте земель сельскохозяйственного назначения.
Согласно ст. 1 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» правовое регулирование отно­шений в области оборота земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения относится к ведению РФ и субъектов РФ. При этом одним из основных принципов оборота является сохранение целевого использования земельных участков.
Целевое использование (назначение) является одной из составляющих правового режима земельного участка и предполагает обязанность стороны, приобретающей земельный участок сельскохозяйственного назначения, использовать данный участок только для целей ведения сельскохозяйственного производства или иных целей, связанных с сельс­кохозяйственным производством.
Часть 1 ст. 78 ЗК РФ к целям, связанным с сельскохозяйственным производством, относит использование организациями и гражданами таких земель для ведения сельскохозяйственного производства, создания защитных лесных насаждений, научно-исследовательских, учебных и иных связанных с сельскохозяйственным производством целей.
Таким образом, соблюдение целевого назначения обозначает совершение действий, связанных с воздействием на земель­ный участок способами, соответствующими действующему законодательству. Важность категории целевого назначения отметил Конституционный Суд РФ: «При определении пределов действия имущественного (исполнительского) иммунитета применительно к земельным участкам, не используемым в предпринимательских целях, законодатель должен принимать во внимание не только само по себе отсутствие у лица (должника) статуса индивидуального предпринимателя, но и общие количественные и качественные характеристики, целевое назначение и фактическое использование земельных участков»16.
Значимость указанной категории обозначил и арбитражный суд:
«Целевое использование земельных участков является основополагающим принципом земельного законодательства. В соответствии со ст. 1,7 ЗК РФ правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного порядка использования. Отсюда следует, что при рассмотрении вопроса о предоставлении земельного участка сельскохозяйственного назначения в собственность необходимо учитывать требования специального законодательства. Поэтому факт целевого использования подлежит доказыванию в суде»17.
Таким образом, самостоятельным элементом правового режима сельскохозяйственных угодий является также соблюдение порядка разрешенного использования конкретного земельного участка. is- E.A. Сухова пишет: «Использование земельного участка в соответствии с целевым назначением и разрешенным использованием предполагает фактическое использование участка в целях, установленных при его предоставлении»18.
А.П. Анисимов отмечает: «Понятие разрешенного использования земельных участков является следствием совершенствования конструкции «целевое назначение земельного участка»19.
Попытки раскрыть содержание терминологической конструкции «разрешенное использование земельных участков» пред­принимались в юридической литературе с середины 1990-х гг. Так, некоторые правоведы предлагали понимать под ней и целевое назначение земельного участка, и требования к использованию земельного участка, вытекающие из территориального







16 Постановление от 12 июля 2007 г. № 10-П «По делу о проверке конституционности положения абзаца Щ третьего части первой статьи 446Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан В.В. Безменова и Н.В. Калабуна» // СЗ РФ. 2007. № 30. Ст. 3998.
17 Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 15 марта 2006 г. по делу № КГ-А41/1750-06 // Обзор арбитражной судебной практики по обороту земель сельскохозяйственного назначения за период 2005 - 2006 г.
18 Сухова Е.А. Справочник юриста по земельному праву. СПб.: ООО «Питер Прессу, 2007. // СПС «Кон- __ сультантПлюс». ^*
19 Анисимов А.П. Зонирование территорий городских и сельских поселений: виды и правовоезначение // Право и экономика. 2003. № 6. С. 5.


планирования и зонирования, а также изустановленных для данного участка ограничений и обременении20.
На сегодняшний день содержание рассматриваемого понятия ни в земельном законодательстве, ни в юридической науке не раскрыто. Его определение дано в ст. 37 Градостроительного кодекса РФ и лишь применительно к градостроительству.
О.И. Крассов указывает, что попытка раскрыть содержание данного понятия, основываясь на анализе положений действующего законодательства, приводит к выводу, что суть разрешенного использования составляют права лица по использованию земельного участка, т.е. разрешенное использование — это конкретное разрешенное целевое исполь­зование земельного участка21.
А.С. Трифонов отмечает, что «разрешенное использование представляет собой результат отнесения участка к соответствующей категории земель и территориального зонирования в отношении участка земли»22.
Согласно пп. 2 и 3 п. 1 ст. 40 ЗК РФ целевое назначение и разрешенное использование — это правовая основа для осуществления правомочия по использованию земельного участка. Собственники и обладатели иных вещных прав на земельный участок обязаны использовать землю как в соответствии с целевым назначением, так и с разрешенным использованием (ст. 42 ЗК РФ).
Согласно п. 2 ст. 14 Федерального закона от2 января 2000 г. № 28-ФЗ «О государственном земельном кадастре»23 в Едином государственном реестре земель должны содержаться, в частности, основные сведения о земельных участках, в том числе категория земель и разрешенное использование.
В силу п. 30 Правил ведения Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним, утвержденных постановлением Правительства РФ от 18 февраля 1998 г. № 21924, в графе «Назначение» подраздела Iуказывается основное назначение объекта, в том числе в отношении земельных участков, категория земель ивид разрешенного использования.
Следовательно, законодатель, разделив понятия «целевое назначение» и «разрешенное использование», предоставил возможность трактовать указанные дефиниции как самостоятельные элементы правового режима земельного участка наряду с таким элементом, как категория земель.
К сожалению, законодательством РФ не урегулирован вопрос о порядке изменения целевого назначения и разрешенного ис­пользования сельскохозяйственных угодий, не относящихся к особо ценным землям. Возможность такого изменения де-факто существует, о чем свидетельствуют, в частности, Методические указания по определению кадастровой стоимости вновь образуемых земельных участков и существующих земельных участков в случаях изменения категории земель, вида разрешенного использования или уточнения площади земельного участка, утвержденные приказом Министерства экономического развития и торговли РФ от 12 августа 2006 г. № 22225. При этом судебная практика соотносит такие из­менения с изменением категории земель.
«Перевод земель — это установление порядка, условий, предела эксплуатации земель для конкретных целей в соответствии с категориями земель. Осуществление перевода земель из одной категории в другую влечет правовые последствия в виде изменения правового режима использования земель (правил эксплуатации, гражданского оборота, охраны и т.д.), который рассчитан на неоднократное применение и обязателен для неопределенного круга лиц, как непос­редственных пользователей земельными участками, так и всех иных лиц»26.
Поэтому подобные изменения должны происходить по общим правилам, установленным для изменения категории земель сельскохозяйственного назначения. Данный вывод подтверждается и таким примером из судебной практики, предусматривающим



20 Башмаков Г.С., Беляева З.С., Иконицкая ИЛ. Современные проблемы нового земельного законодательства // Государство и право. 1995. № 8. С. 40.
21 Крассов О.И. Понятие и содержание правового режима земель // Экологическое право. 2003. № 1. С. 11.
22 Трифонов А.С. О правовом режиме земель, входящих в категорию земель промышленности // Современное право. 2005. № 8. // СПС «КонсультантПлюс».
23 СЗ РФ. 2000. № 2. Ст. 149.
24 СЗ РФ. 1998. № 8. Ст. 963.
25 Российская газета. 2006. №212.
26 Определение Верховного Суда РФ от 19 сентября 2007 г. по делу № 5-В07-51.


аналогию между изменением категории и изменением целевого назначения земель:
«Законодательные акты, действовавшие до введения в действие Кодекса, также предусматривали порядок перевода земель из одной категории в другую. Так, согласно статье 5 Земельного кодекса РСФСР 1991 года перевод земель из одной категории в другую производился в связи с изменением целевого назначения земель и в случаях, предусмотренных законодательством РСФСР, местными Советами народных депутатов в соответствии с их компетенцией при изъятии и пре­доставлении земель. Аналогичная норма содержалась и в статье 5 Земельного кодекса РСФСР 1970 года»27.
ЗК РФ в ст. 8 устанавливает общие требования к порядку перевода земель сельскохозяйственного назначения в иные категории и определяет органы, уполномоченные принимать решения о таком переводе. Отнесение земель к категориям, перевод земель сельскохозяйственного назначения их из одной категории в другую осуществляется либо Правительством РФ, либо органами исполнительной власти субъектов РФ.
Часть 1 ст. 7 Федерального закона «О переводе земель и земельных участков из одной категории в другую» допускает перевод земельных угодий сельскохозяйственного назначения в другую категорию только в случаях, названных в законе исключительными и связанных с определенными в законе целями.
Для перевода земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую заинтересованным лицом подается ходатайство в исполнительный орган государственной власти, уполномоченный на рассмотрение этого ходатайства. По результатам рассмотрения ходатайства исполнительным органом государственной власти принимается акт о переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую либо акт об отказе в переводе. Исполнительный орган государственной власти направляет копию акта о переводе в установленный законом срок в орган, осуществляющий деятельность по ведению государственного земельного кадастра. О внесенных изменениях орган, осуществляющий деятельность по ведению государственного земельного кадастра, уведомляет заинтересованных правообладателей земельных участков, а также органы, осуществляющие государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Перевод земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую считается состоявшимся с момента внесения изменений о таком переводе в записи Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним (ч. 1 ст. 2, ч. 4 ст. 3, ст. 5 Федерального закона «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую»).
«В силу пп. 2 п. 1 ст. 8 ЗК РФ отнесение земель к категориям, перевод их из одной категории в другую осуществляются в отношении земель, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации, и земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в муниципальной собственности, — органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Порядок перевода земель из одной категории в другую устанавливается федеральными законами. В соответствии со ст. 7 Федерального закона от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» перевод земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию допускается в исключительных случаях, связанных со строительством дорог, линий электропередачи, линий связи (в том числе линейно-кабельных сооружений), нефтепроводов, газопроводов и иных трубопроводов, железнодорожных линий и других подобных сооружений при наличии утвержденного в установленном порядке проекта рекультивации части сельскохозяйственных угодий, предоставляемой на период осуществления строительства линейных объектов»28.
В приведенном примере открытым остается вопрос об изменении целевого назначения и разрешенного использования зе­мельного участка. Представляется, что процедура временного изменения данных составляющих правового режима должна происходить по правилам, установленным для


27 Определение Высшего Арбитражного Суда РФ от 3 августа 2007 г. по делу № 6019/07.
28 Определение Верховного Суда РФ от 11 июля 2007 г. по делу № 11-Г07-17.





изменения категории земель, тем более, что условия приведения нарушенных земель в состояние, пригодное для последующего использования, устанавливаются на основании положительного заключения государственной экологической экспертизы (п. 6 Основных положений о рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы, утвержденных приказом Минприроды РФ № 525, Роскомзема № 67 от 22 декабря 1995 г.29).
По смыслу норм Федерального закона «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» лицами, заинтересованными в переводе, могут выступать юридические лица, граждане, индивидуальные предприниматели, а также общины коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока и, кроме того, лица, относящиеся к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока.
Как пишет Е.А. Сухова, «заинтересованным лицом является любое лицо (гражданин, организация, представитель органов власти и т.д.), которое может обосновать необходимость перевода и подтвердить свои права на землю»30. «В случае необходимости перевода выбранного земельного участка в иную категорию заявитель может расцениваться как лицо, заинтересованное в изменении категории земельного участка, а заявление о предоставлении земельного участка для строительства следует готовить с учетом требований Федерального закона от 21 декабря 2004 г. «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую»31.
Следовательно, существенным условием для подачи ходатайства о переводе земельных угодий из состава одной категории в другую является обладание земельным участком на определенном праве — собственности, праве постоянного (бессрочного) пользования, пожизненного наследуемого владения. По мнению отдельных ученых, правом обращаться с соответствующим ходатайством наделены также арендаторы и обладатели сервитута32.
Указанный выше порядок изменения категории земель сельскохозяйственного назначения подлежит применению по аналогии к правоотношениям, связанным с изменением целевого назначения и разрешенного использования сельскохозяйственных угодий, не относящихся к особо ценным, в той части, в какой он не противоречит самой сущности производимых изменений. Этот подход не противоречит существу земельных отношений, согласуется с нормами Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» и с действующим региональным законодательством.
К сожалению, федеральный законодатель не спешит принять нормативные акты в сфере правового регулирования изменения целевого назначения и разрешенного использования земельных участков в составе сельскохозяйственных угодий. Между тем, данные объекты являются важнейшими элементами экологической системы и подлежат соответствующей охране. Поэтому на изменение целевого назначения и разрешенного использования таких участков, помимо применения по аналогии порядка перевода земель в иную категорию, должны быть в обязательном порядке распространены также требования Федерального закона от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе»33. Фактически сложившийся характер землепользования, возможность дальнейшей рекультивации (восстановления) сель­скохозяйственных угодий должны быть отражены в экспертном заключении.


29 Российские вести. 1996. № 147.
30 Сухова Е.А. Правовые и экономические основы приобретения земельного участка под застройку. М.: Гросс-Медиа: РОСБУХ. 2007 // СПС «КонсультантПлюс».
31 Попов М.В. Приобретение публичных земель для строительства коммерческой недвижимости. М.: Статут, 2006 // СПС «КонсультантПлюс».
32 Ялбулганов А.А. Правовой статус земельного участка. Комментарий законодательства Российской Федерации. Материал подготовлен с использованием правовых актов по состоянию на 1 ноября 2006 г. // СПС «КонсультантПлюс ».
33 СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4556.