ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА САМОВОЛЬНОЕ СТРОИТЕЛЬСТВО: ПРИЗНАНИЕ ПРАВА СОБСТВЕННОСТИ ИЛИ СНОС?

В настоящее время в правоприменительной практике довольно часто можно столкнуться с проблемами, так или иначе связанными с возникновением, изменением или прекращением прав на объекты недвижимого имущества. Признание права собственности на недвижимое имущество является необходимым условием для дальнейшего распоряжения им. В статье специалиста отдела судебного представительства и договорной работы правового управления Аппарата губернатора и Правительства Орловской области С.Ю. Селифоновой рассматривается вопрос о признании права собственности на самовольно возведенные объекты недвижимости.

Ключевые слова: самовольная постройка, земельный участок, недвижимость, реконструкция, снос.
Key words: unauthorized building, plot of land, the real estate, reconstruction, a pulling down.

Самовольно возведенные строения - не редкость для сегодняшней России. В то же время правовой статус таких объектов определен в законодательстве весьма расплывчато. Отсюда возникает ряд сложностей с оборотом самовольных построек и оформлением права собственности на них <1>.

--------------------------------

<1> Щелканова М. Способы легализации самовольной постройки // Консультант. 2005. N 21.


В соответствии с пунктом 1 ст. 222 ГК РФ под самовольной постройкой понимается недвижимое имущество (жилой дом, другое строение, сооружение и проч.), созданное на земельном участке, не отведенном для этих целей в порядке, установленном законом и иными правовыми актами, либо созданное без получения на это необходимых разрешений или с существенным нарушением градостроительных и строительных норм и правил.

Таким образом, у самовольной постройки имеются следующие признаки:

- земельный участок, на котором была создана постройка, не был отведен для ее строительства в установленном законодательством порядке;

- на ее создание не была получена необходимая разрешительная документация;

- самовольное строение было создано с существенным нарушением градостроительных и строительных норм и правил;

- в результате возведения указанной постройки происходит нарушение прав и охраняемых законом интересов других лиц либо возникает угроза жизни и здоровью граждан.

При этом достаточно наличия одного из перечисленных признаков, чтобы строение приобрело статус самовольного.

Главное правовое последствие самовольной постройки состоит в том, что лицо, ее осуществившее, не приобретает права собственности на нее. Оно является лишь собственником материалов, израсходованных при застройке. Самовольная постройка не считается недвижимостью и не подлежит государственной регистрации. Сделки, направленные на распоряжение ею, ничтожны как противозаконные (ст. 168 ГК РФ).

По своей правовой сути самовольная постройка - это гражданское правонарушение, ибо, как подчеркивает законодатель в пункте 1 ст. 222 ГК РФ, виновный в данном деянии игнорирует требования закона и иных правовых актов или при землеотводе (строит на участке, не предназначенном для этих целей), или при подготовке к строительству (не получает необходимые разрешения), или в процессе самого строительства (не придерживается строительных и градостроительных норм и правил).

Однако статья 222 помещена в гл. 14 ГК РФ "Приобретение права собственности", в которой, строго говоря, речь должна идти о деятельности исключительно правомерной, поскольку она служит основанием приобретения такого "сильного" вещного права, как право собственности. Может быть, законодатель рассматривает самовольную постройку как одно из оснований возникновения права собственности? Безусловно, данное предположение ошибочно: таким основанием должна являться исключительно правомерная деятельность, направленная на создание новых вещей (в том числе недвижимых), а ее гражданско-правовым последствием, как подчеркивается в пункте 1 ст. 218 ГК РФ, становится приобретение права собственности на новую вещь у лица, ее создавшего. Самовольная же постройка - действие противоправное, и закон призван предусматривать адекватные ей гражданско-правовые последствия. Таковые сформулированы в пункте 2 ст. 222 Кодекса: самовольная постройка подлежит сносу осуществившим ее лицом либо за его счет.

В настоящее время как гром среди ясного неба прозвучали новости о сносе домов в одном из поселков московской области. Скандал разгорелся из-за того, что в 50-е гг. XX в. на территории парка "Москворецкий" садоводческому товариществу были выделены небольшие участки земли под "коллективные яблоневые сады" для огороднических целей без права строить на этой земле дома. Однако это право было нарушено: территория застраивалась, и уже в 70-е гг. были вынесены первые постановления о сносе зданий. Следует отметить, что поселок, образовавшийся на этом месте, был основан согласно Постановлению Совмина СССР от 1955 г. "О дальнейшем развитии садоводства и виноградарства рабочих и служащих". По информации департамента Росприроднадзора, поселок занимает 5,53 гектара городской земли, принадлежащей ГПУ "ПИП Москворецкий" и 29,64 гектара федеральной земли, находящейся в постоянном бессрочном пользовании ФГУП "Канал имени Москвы". Непосредственно крупный скандал вокруг поселка разгорелся уже в 2006 г. Тогда Росприроднадзор инициировал проверку законности 400 возведенных строений, и с тех пор продолжаются судебные разбирательства между жителями поселка и властью <2>.

--------------------------------

<2> РИА "Новости" // http://www.rian.ru/moscow/20091106/192216968.html.

На сегодняшний день прокуратурой г. Москвы в суд поданы иски по факту самовольного строительства в садовом товариществе "Речник". Кунцевский районный суд постановил снести незаконные строения. А все дело в том, что в 1998 г. Постановлением Правительства Москвы от 29 декабря 1998 г. N 1012 "О проектных предложениях по установлению границ особо охраняемых природных территорий: природно-исторического парка "Москворецкий", природно-исторического парка "Останкино" и комплексного заказника "Петровско-Разумовское" была организована особо охраняемая природная территория (ООПТ) парк "Москворецкий", в которую вошли и эти земли. Однако с 1998 г. переоформления земельно-правовых отношений до сих пор не произошло. И как быть в этой ситуации? Многие дома строились еще до 1998 г. И не может такого быть, что целый поселок мог быть построен без согласования с действующими властями. Сейчас же складывается ситуация, при которой жители оказались заложниками действующих законов, в данном случае повернутых в пользу чиновников, а не граждан.

Как отмечалось выше, законодательство достаточно жестко определяет правовые последствия самовольного строительства. Так, в соответствии с Гражданским кодексом РФ самовольная постройка подлежит сносу осуществившим ее лицом либо за его счет. Несмотря на ситуацию, сложившуюся в настоящее время, в практике достаточно редкими остаются случаи, когда суд обязывает лицо, осуществившее самовольную постройку, ее снести. Зачастую суд, отказывая в удовлетворении иска о признании права собственности, не накладывает на истцов обязанности постройку снести. Кроме того, решая вопрос о сносе самовольной постройки, суду необходимо установить, что лицо, к которому это требование предъявляется, произвело постройку. Здесь истцов ожидают серьезные осложнения, максимальными они бывают тогда, когда не согласовывалось вообще никаких проектов, планов, не подавалось заявлений о разрешении на строительство и т.д. Если никто ничего не оформлял, доказательства могут подтверждать лишь сами строительные действия. Однако, как правило, такие возможности в силу разных причин отсутствуют - к примеру, потому, что строительство бывает окончено до того, как истец приобретает землю, где возведена постройка. Другой сложностью в обязании снести самовольную постройку является факт ее передачи другому лицу, т.е. когда ответчик заявляет: "Строил не я, мне такое уже досталось от того, кто ее построил". Здесь возникают очевидные сложности с содержанием закона, ведь согласно статье 222 ГК РФ сносить самовольную постройку должен именно тот, кто ее возвел и на ком лежит вина в нарушении закона <3>.

--------------------------------

<3> Ершов Ю. Проблемы статуса самовольных построек // Эж-Юрист. 2006. N 43.



С учетом этого в статью 222 ГК РФ следует включить следующую норму: факт эксплуатации самовольной постройки предполагает, что использующее постройку лицо само возвело ее, пока не будет доказано обратное. Кроме того, необходимо включить и норму о том, что требование о сносе может быть предъявлено к лицу, которое эксплуатирует строение, но не строило его, указав в то же время, что оно имеет право регресса к тому, от кого получило самовольную постройку.

Между тем из общего правила о гражданско-правовом наказании за самострой есть исключение, сформулированное в пункте 3 ст. 222 ГК РФ. Суть его заключается в возможности в судебном порядке получить вожделенное право собственности на недвижимость, созданную с нарушением установленных порядков и правил: "Право собственности на самовольную постройку может быть признано судом за лицом, осуществившим постройку на не принадлежащем ему земельном участке, при условии, что данный участок будет в установленном порядке предоставлен этому лицу под возведенную постройку". Подобное гражданско-правовое последствие иначе как неожиданным не назовешь. Тем не менее оно установлено и действует. Более того, это исключение незаметно стало правилом <4>.

--------------------------------

<4> Щенникова Л.В. Самовольное строительство в России: объективная оценка и неожиданные гражданско-правовые последствия // Законодательство. 2006. N 3.



Существующая на сегодняшний день практика рассмотрения дел о признании права собственности разнится кардинально. Зачастую собственники гаражей, пристроек и летних веранд без особого труда получают признание права собственности на эти объекты недвижимости в суде, даже в отсутствие документов на землю, потому что некоторые судьи считают незначительным правонарушением строительство пристройки размером 2 x 3 м на земельном участке, не отведенном для данных целей. В Орловской области тоже нередки случаи признания права собственности на самовольно возведенные объекты недвижимости. Так, Заводским судом г. Орла были удовлетворены требования гр. М. о признании права собственности на холодную пристройку к дому, несмотря на то что градостроительное заключение содержало вывод о нахождении части холодной пристройки вне зоны допустимого размещения объектов индивидуального жилищного строительства. Однако, оценивая в совокупности все доказательства по делу, суд пришел к выводу, что выявленные отступления от градостроительных и строительных норм и правил не являются существенными, поскольку все остальные заключения компетентных органов не свидетельствуют о нарушениях прав и законных интересов третьих лиц. Кроме того, судом установлено: несмотря на то что при строительстве было допущено отступление от первоначального проекта, существенность такого отступления незначительна и в целом возведенный объект недвижимости соответствует целевому назначению земли. Как в данном случае трактуется статья 222 ГК РФ, четко предусматривающая критерии возможности признания права собственности на самовольную постройку, остается непонятным. Данная позиция судов является по меньшей мере странной, поскольку по своей сути она позволяет правонарушителям избегать установленной гражданско-правовой ответственности. В соответствии с гражданским законодательством обстоятельством, во всяком случае исключающим признание права собственности на самовольное строение, является ситуация, при которой сохранение постройки нарушает права и законные интересы других лиц либо создает угрозу жизни и здоровью граждан. Если подобных препятствий не обнаружено, возможны два варианта признания права собственности.

Первый из них - признание за лицом, осуществившим постройку, права собственности (в этом случае необходимо предоставление земельного участка под возведенный объект). При этом следует иметь в виду разъяснения, изложенные в п. 34 совместного Постановления Пленума Верховного Суда РФ, Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 1 июля 1996 г. N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации", согласно которым при рассмотрении требования о признании права собственности на недвижимое имущество в порядке статьи 222 ГК РФ судам рекомендуется истребовать у истца доказательства, подтверждающие предоставление ему земельного участка, на котором расположена самовольная постройка. В пункте 2 Обзора Верховного Суда РФ в связи с данной рекомендацией указано, что выяснение этого вопроса возможно не только на стадии подготовки дела, но и в ходе судебного разбирательства до принятия решения <5>.

--------------------------------

<5> Письмо Верховного Суда РФ от 18 сентября 1997 г.



Второй вариант признания права собственности на объект самовольного строительства - за лицом, в собственности, пожизненно наследуемом владении, постоянном (бессрочном) пользовании которого находится земельный участок, где осуществлена постройка (в этом случае суд определяет размер компенсации, которую признанный собственник должен выплатить лицу, осуществившему самовольную постройку) <6>.

--------------------------------

<6> Головнина Е.Н. Самовольная постройка // Экономическое правосудие на Дальнем Востоке России. 2006. N 4.



Разберем судебную процедуру принятия решения о признании права собственности на самовольную постройку подробнее. В соответствии с Обзором судебной практики Верховного Суда РФ за первый квартал 2005 г. (по гражданским делам) (утв. Постановлениями Президиума Верховного Суда РФ от 4, 11 и 18 мая 2005 г.), поскольку при признании права собственности на самовольную постройку речь идет о признании права собственности на имущество, которое имеет денежную оценку, то указанные споры носят имущественный характер и подлежат рассмотрению судами в порядке искового производства. В соответствии со статьей 22 ГПК РФ суды рассматривают и разрешают исковые дела с участием граждан, организаций, органов государственной власти, органов местного самоуправления о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов, по спорам, возникающим из гражданских, семейных, трудовых, жилищных, земельных, экологических и иных правоотношений. В соответствии со статьей 23 ГПК РФ мировой суд в качестве суда первой инстанции рассматривает дела по имущественным спорам, за исключением дел о наследовании имущества и дел, возникающих из отношений по созданию и использованию результатов интеллектуальной деятельности, при цене иска, не превышающей ста тысяч рублей. В противном случае в силу статьи 24 ГПК РФ гражданские дела, подведомственные судам, рассматриваются районным судом в качестве суда первой инстанции. Основополагающим в принятии решения о признании права собственности на самовольную постройку является вопрос о принадлежности земельного участка. Согласно Гражданскому кодексу РФ земельный участок может быть предоставлен правообладателю на праве собственности, на праве пожизненного наследуемого владения или праве постоянного бессрочного пользования.

В Земельном кодексе РФ предусмотрены права следующих групп лиц на использование земельных участков:

- в соответствии со статьей 40 ЗК РФ собственник земельного участка имеет (наряду с иными правами) право возводить жилые, производственные, культурно-бытовые и иные здания, строения, сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием с соблюдением требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов;

- согласно статье 41 ЗК РФ землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков также могут осуществлять права собственников земельных участков, указанные ранее.

То есть в соответствии с указанными положениями Земельного кодекса собственники, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков вправе возводить здания, строения, сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием с соблюдением требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов.

Таким образом, законодательно закреплен механизм регулирования гражданских правоотношений, основанный как на правовом закреплении права собственности на землю, так и признании наряду с этим правом наличия иных вещных прав на землю: права пожизненного наследуемого владения земельным участком и права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком (ст. 216 ГК РФ).

В соответствии с пунктом 1 ст. 222 ГК РФ заинтересованное лицо имеет право возводить недвижимое имущество только на земельном участке, отведенном для этих целей в порядке, установленном законом и иными правовыми актами, для того, чтобы оно не получило статус самовольного. В пункте 2 Обзора судебной практики Второго арбитражного апелляционного суда по разрешению споров, связанных с применением статьи 222 ГК РФ, одобренного на заседании президиума Второго арбитражного апелляционного суда 25 декабря 2007 г., указано, что обязательным условием признания права собственности на самовольную постройку является предоставление осуществившему ее лицу земельного участка в установленном порядке под самовольную постройку. Нередко иск о признании права собственности заявляет арендатор земельного участка, на котором возведено строение. При выяснении вопроса, соблюден ли установленный порядок предоставления земли, необходимо выяснять целевое назначение земельного участка, предоставленного в аренду. Судебная практика при этом обоснованно исходит из того, что если земельный участок предоставлен в аренду для возведения временных строений либо из легковозводимых конструкций, то основания для признания права собственности на фактически возведенное строение капитального типа отсутствуют. Собственник земельного участка должен вполне определенно выразить свою волю на предоставление в аренду земельного участка для возведения строений капитального типа. Поэтому продление ранее заключенного договора аренды, в соответствии с которым предусматривалось использование земельного участка для строений нестационарного типа, на новый срок для использования возведенных строений капитального типа не может рассматриваться как согласие собственника на изменение целевого назначения земельного участка, переданного по договору аренды. Аналогичным образом постановление администрации об утверждении акта приемки объекта недвижимости в эксплуатацию не может служить основанием для вывода о готовности предоставить земельный участок под самовольную постройку <7>.

--------------------------------

<7> Савенко Л.И. Самовольная постройка. Проблемы правоприменительной практики // Вестник Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа. 2005. N 5.



Кроме того, в соответствии со статьей 222 ГК РФ право собственности на самовольную постройку не может быть признано за указанным лицом, если сохранение постройки нарушает права и охраняемые законом интересы других лиц либо создает угрозу жизни и здоровью граждан. Таким образом, вторым условием признания права собственности на самовольную постройку является соблюдение прав и охраняемых законом интересов других лиц либо отсутствие угрозы жизни и здоровью граждан. По искам о признании права собственности на самовольную постройку суду должны быть представлены доказательства, подтверждающие соблюдение требований охраны окружающей природной среды, правил застройки, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных, строительных и других обязательных норм и правил, выполнение которых требуется для строительства и эксплуатации конкретной постройки. Признание права собственности на постройку не является безоговорочным. Заинтересованным лицом должно быть доказано, что соответствующие права и интересы третьих лиц не нарушены, а сама постройка не создает угрозу их жизни и здоровью. В качестве таковых могут быть представлены подтверждающие разрешения органов санитарного надзора, пожарной охраны, архитектурного или строительного контроля и других компетентных органов.

Так, Постановлением Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 27 мая 2009 г. N Ф04-3062/2009(7275-А75-45) суд, отказывая в удовлетворении требования о признании права собственности на самовольную постройку, исходил из того, что данное строение не соответствует санитарно-эпидемиологическим нормам и правилам и создает угрозу жизни и здоровью граждан.

В правоприменительной практике возникают проблемы и в разграничении понятий вновь возведенного строения и реконструкции уже построенного здания. Признать право собственности на самовольно реконструированный объект по правилам статьи 222 ГК РФ можно, если в результате реконструкции появился новый объект, существенно отличающийся от объекта до начала реконструкции. Постройка должна обладать определенной самостоятельностью по отношению к уже существующим объектам. ФАС Центрального округа в Постановлении от 25 апреля 2008 г. N А62-2432/2007 пришел к выводу, что, отказывая истцу в удовлетворении исковых требований о сносе здания как самовольной постройки, суд правомерно указал, что в данном случае речь идет о сносе не вновь возведенного здания, а здания, в котором произведена реконструкция, т.е. изменились параметры объекта (высота, этажность, площадь) и качество инженерно-технического обеспечения. Следовательно, такой объект не может быть признан самовольной постройкой <8>.

--------------------------------

<8> Шаталин В.Н. Признание права собственности на самовольную постройку // Судебно-арбитражная практика Московского региона. Вопросы правоприменения. 2009. N 2.



В соответствии с законодательством право собственности на самовольную постройку может быть признано только судом. В связи с этим нередки случаи обращения заинтересованных лиц в суд с заявлением о признании недействительным уже зарегистрированного соответствующим управлением федеральной регистрационной службы права собственности на объект, предполагаемый самовольной постройкой. Несмотря на то что государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним - юридический акт, в котором государство признает и подтверждает в том числе возникновение прав на недвижимое имущество, является единственным доказательством существования зарегистрированного права, суд может признать зарегистрированное право собственности на спорные объекты недействительным <9>.

--------------------------------

<9> Там же.



Таким образом, положения закона, касающиеся самовольных построек, а также судебная практика в определенной мере направлены на упорядочение строительной деятельности, стимулируя лиц, занимающихся строительством, своевременно и в надлежащем порядке оформлять необходимые документы, связанные с возведением того или иного объекта недвижимости. Кроме того, органам исполнительной власти предоставляется возможность пресекать выявленные нарушения требований закона, связанных с возведением объектов недвижимости, и на сегодняшний день этим правом они пользуются в полном объеме.


автор:С.Ю. СЕЛИФОНОВА
Селифонова Светлана Юрьевна, специалист отдела судебного представительства и договорной работы правового управления Аппарата губернатора и Правительства Орловской области.

Библиография

Гражданский процессуальный кодекс РФ от 14 ноября 2002 г. N 138-ФЗ // СЗ РФ. 2002. N 46. Ст. 4532.

Гражданский кодекс РФ (часть первая) от 30 ноября 1994 г. N 51-ФЗ // СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3301.

Письмо Верховного Суда РФ от 18 сентября 1997 г.

Головнина Е.Н. Самовольная постройка // Экономическое правосудие на Дальнем Востоке России. 2006. N 4.

Савенко Л.И. Самовольная постройка. Проблемы правоприменительной практики // Вестник Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа. 2005. N 5.

Шаталин В.Н. Признание права собственности на самовольную постройку // Судебно-арбитражная практика Московского региона. Вопросы правоприменения. 2009. N 2.

Щенникова Л.В. Самовольное строительство в России: объективная оценка и неожиданные гражданско-правовые последствия // Законодательство. 2006. N 3.

Щелканова М. Способы легализации самовольной постройки // Консультант. 2005. N 21.