Административное обследование – как инструмент в области государственного земельного надзора

В текущем году в арсенале инспекторов по использованию и охране земель, помимо плановобследованиеых и внеплановых проверок в рамках государственного земельного надзора, появился новый инструмент выявления и обнаружения нарушений земельного законодательства Российской Федерации – административное обследование.

Теперь, в соответствии с требованиями статьи 71 Земельного кодекса Российской Федерации, должностные лица органов государственного земельного надзора, уполномоченные на осуществление государственного земельного надзора, имеют право на осуществление административного обследования объектов земельных отношений и оформление его результатов соответствующим актом. По сути, административное обследование является составной частью государственного земельного надзора.

Административное обследование проводится в рамках систематического наблюдения за исполнением требований земельного законодательства. И отличается от плановых и внеплановых проверок тем, что не требует соблюдения специальных процедур назначения. Законом также не предусмотрены специальные основания для проведения обследования. Государственный инспектор может начать обследование, не извещая правообладателя.

Главной особенностью административного обследования является то, что данный вид надзорных мероприятий осуществляется государственными инспекторами без взаимодействия с правообладателями объектов земельных отношений и доступа указанных должностных лиц на обследуемые объекты земельных отношений.

Административное обследование фактически является сбором и анализом информации, сведений из официальных информационных источников. Должностные лица вправе только запрашивать у уполномоченных органов и организаций, являющихся операторами государственных и муниципальных информационных систем, необходимые для обследования сведения и документы, что соответствует современным возможностям, позволяя собрать практически всю информацию о земельном участке удаленно.

Предоставление указанных сведений, является теперь обязанностью органов, получивших запрос от госземинспектора, при наличии запрашиваемых сведений

При этом, административное обследование может быть осуществлено в отношении земельных участков, принадлежащих как гражданам, так и юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям. Согласование в органах прокуратуры административного обследования, организуемого в отношении земельного участка юридического лица или индивидуального предпринимателя, не требуется. Это еще одна отличительная черта административного обследования.

Важно отметить, что непосредственное обследование земельного участка на местности государственными инспекторами не проводится и не происходит вмешательство в хозяйственную деятельность проверяемого лица. Единственным действием исследования земельного участка при административном обследовании является визуальный осмотр земельного участка с внешней стороны, не проникая на его территорию, не пересекая его границ, установленного ограждения.

Согласно ч. 4 ст. 71 ЗК РФ1, полномочия по утверждению порядка проведения административного обследования земельных отношений и формы акта предоставлены Правительству РФ. В связи с чем, были утверждены Правила проведения административного обследования объектов земельных отношений (постановление от 18.03.2015 № 251 «Об утверждении Правил проведения административного обследования объектов земельных отношений»)2.

Вследствие того, что административное обследование стало частью государственного земельного надзора, его результаты должны учитываться при составлении ежегодных планов проведения плановых проверок, а выявленные в ходе обследования признаки нарушений требований земельного законодательства будут являться основанием для проведения внеплановых проверок с последующим привлечением к административной ответственности в случае подтверждения правонарушений (п. 8 постановления Правительства РФ от 02.01.2015 № 1 «Об утверждении Положения о государственном земельном надзоре»3, п. 2 ч. 6 ст. 71.1 ЗК РФ). Необходимо подчеркнуть, что административное обследование объектов земельных отношений земель сельскохозяйственного назначения осуществляется в приоритетном порядке в отношении сельскохозяйственных угодий, земель, используемых для ведения сельскохозяйственного производства и иных связанных с сельскохозяйственным производством целей.

Результаты административного обследования оформляются актом административного обследования объекта земельных отношений (в случае выявления признаков нарушений земельного законодательства, по которым предусмотрена административная и иная ответственность) либо, в случае отсутствия по итогам проведения административного обследования объекта земельных отношений признаков нарушений земельного законодательства Российской Федерации, за которые законодательством Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность, заключением об отсутствии нарушений земельного законодательства.

Акт (заключение) составляется в форме электронного документа и подписывается квалифицированной электронной подписью, а если это невозможно — на бумажном носителе.

Административное обследование объекта земельных отношений имеет сроки периодичности его проведения.

В случае отсутствия по итогам проведения административного обследования объекта земельных отношений признаков нарушений земельного законодательства, за которые законодательством Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность, следующее административное обследование данного объекта земельных отношений может быть произведено не ранее, чем через 2 года.

Кроме того правообладатель объекта земельных отношений, не может быть включен в ежегодный план проведения плановых проверок соблюдения земельного законодательства в течение следующих 3 лет с момента проведения административного обследования объекта земельных отношений, если по результатам такого обследования не установлено в отношение него признаков нарушений земельного законодательства.

Поскольку привлекать к административной ответственности за нарушение требований земельного законодательства могут не только органы земельного надзора, Правительство РФ предусмотрело в Правилах передачу результатов обследования соответствующим органам для последующего проведения ими проверок, по результатам которых и будут приниматься решения о санкция.

Результаты административного обследования объектов земельных отношений используются при составлении ежегодных планов проведения плановых проверок соблюдения земельного законодательства Российской Федерации.

Результаты административного обследования объекта земельных отношений подлежат опубликованию на официальном сайте органа государственного земельного надзора, осуществившего такое административное обследование, в течение 10 рабочих дней со дня утверждения акта административного обследования объекта земельных отношений (заключения об отсутствии нарушений земельного законодательства Российской Федерации) Опубликование осуществляется с учетом установленных законодательством Российской Федерации ограничений, в том числе ограничений, связанных с защитой персональных данных.

Таким образом, законопослушным правообладателям земельных участков опасаться нечего, в отношении же нарушителей у органов государственного земельного надзора появилась новая форма обнаружения и фиксации нарушений.

Каковы практические последствия введения данной процедуры?

Как показывает практика применения административного обследования, существенным образом расширился арсенал средств в деятельности государственных земельных инспекторов по получению сведений о состоянии законности в сфере земельных отношений, что в свою очередь позволяет оперативно реагировать на возможные нарушениях земельного законодательства.

В целях своевременного предупреждения, выявления и пресечения нарушений требований, земельного законодательства в работе государственного земельного надзора используются данные различных геоинформационных систем.

Для реализации этой задачи во втором полугодии 2015 года Управлением Росреестра по Саратовской области совместно с ФГБУ «ФКП Росреестра» по Саратовской области разработана и успешно функционирует схема взаимодействия по обмену информацией, что привело к значительному увеличению выявленных нарушений.

Так, например, в ходе административного обследования можно обнаружить такое распространенное земельное правонарушение, как неиспользование земельного участка для строительства. Данный факт легко установить, наложив и сопоставив космическую съемку и ортофотопланы на кадастровую карту с целью выявления нарушений земельного законодательства. Данная система позволяет обеспечить земельный надзор информацией, необходимой для выявления нарушений, а также для формирования планов проверок и административных обследований. Неиспользование земельного участка в целях строительства в течении сроков, установленных законом, не только влечет административную ответственность, но также риски утраты права на земельный участок.

В силу ч. 2 ст. 45 ЗК РФ право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, право пожизненного наследуемого владения земельным участком прекращается принудительно в случае, в т. ч. не использования земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства, в указанных целях в течение трех лет.

Статья 284 ГК РФ4 не позволяет собственнику земельного участка оставлять его без использования, и тем самым его право пользования земельным участком становится одновременно его обязанностью.

В силу ст. 285 ГК РФ земельный участок может быть изъят у собственника, если использование участка осуществляется с грубым нарушением правил рационального использования земли, установленных земельным законодательством, в частности, если участок используется не в соответствии с его целевым назначением или его использование приводит к существенному снижению плодородия сельскохозяйственных земель либо значительному ухудшению экологической обстановки.

Как раз в этих случаях целесообразно, в целях выявления и определения вероятных нарушений земельного законодательства, в рамках осуществления государственного земельного надзора, применять метод административного обследования.

В качестве примера, также можно привести распространенную ситуацию, когда граждане, зачастую, при использовании земельного участка «прихватывают» к своему законному участку часть земель общего пользования. В этом случае, если в результате административного обследования будут выявлены признаки нарушений земельного законодательства, за которые законодательством Российской Федерации предусмотрена ответственность, например, будет выявлено самовольное занятие земельного участка или использование земельного участка лицом, не имеющим предусмотренных законодательством Российской Федерации прав на указанный земельный участок, административная ответственность за которое предусмотрена статьей 7.1 КоАП РФ5, то инспектором в соответствии с подпунктом 2 пунктом 6 статьи 71.1 Земельного кодекса РФ организуется проведение внеплановой выездной проверки соблюдения земельного законодательства в отношении лица, использующего земельный участок с признаками нарушений.

Инспекторами Управления Росреестра по Саратовской области активно применяется административное обследование земельных участков при осуществлении государственного земельного надзора. Так, в 2015 году по результатам проведенных сотрудниками Управления административных обследований, средний показатель выявленных нарушений составил около 70 %.

В соответствии со ст. 42 Земельного кодекса РФ собственники земельных участков обязаны: использовать земельный участок в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 02.01.2015 г. N 1 “О государственном земельном надзоре” органы Росреестра, в частности, наделены полномочиями по осуществлению госземнадзора за соблюдением требований земельного законодательства о недопущении самовольного занятия земельных участков, использования земельных участков не по целевому назначению, требований, связанных с обязательным использованием земельных участков для сельскохозяйственного производства, жилищного или иного строительства в указанных целях.

Подводя итог вышесказанного, отмечаем, что применение административного обследования земельных участков существенным образом сказывается на эффективности осуществления государственного земельного надзора – результативности проведения проверок, поскольку при осуществлении данной формы надзорных мероприятий можно определить наличие или отсутствие нарушения земельного законодательства до проведения проверки в отношении того или иного лица. Тем самым исключить необоснованную проверку в отношении как юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, так и граждан.

Автор: Стрелецкая Наталья Владимировна, заместитель начальника отдела государственного земельного надзора Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Саратовской области