Разработка предложений по совершенствованию жилищного законодательства Российской Федерации

Предложения и рекомендации по совершенствованию жилищного законодательства Российской Федерации и его основных документов

Содержание

1. Введение

2. Определение основных концептуальных подходов к проблеме правового регулирования жилищной сферы Российской Федерации

3. Определение структуры основных документов по правовому регулированию жилищной сферы

4. Предложения по единым понятиям, терминам и определениям жилищного законодательства

5. Предложения по основным положениям и юридическому содержанию главных документов жилищного законодательства

Предложения по основным положениям и юридическому содержанию норм, регулирующих перевод жилых помещений в нежилые и перепланировку жилых помещений.

Предложения относительно основных положений и юридического содержания норм, раскрывающих меры ответственности собственников за использование жилого помещения не по назначению.

О приобретении права собственности на жилье.

Предложения по основным положениям и юридическому содержанию норм о правах членов семьи собственника жилого помещения.

Предложения по основным положениям и юридическому содержанию главы «Предоставление жилых помещений в государственном и муниципальном жилищном фонде».

Предложения по основным положениям и юридическому содержанию главы «Договор найма жилого помещения в жилищном фонде социального использования».

Предложения по основным положениям и юридическому содержанию норм, регламентирующих обмен жилыми помещениями.

Предложения по основным положениям и юридическому содержанию норм, регламентирующих выселение из жилых помещений.

Предложения по основным положениям и юридическому содержанию главы «Специализированный жилищный фонд».

Предложения по основным положениям и юридическому содержанию главы «Управление и эксплуатация жилищного фонда. Жилищно-коммунальное хозяйство».

Предложения по основным положениям и юридическому содержанию Федерального закона «О приватизации жилищного фонда».

6. Комментарии к основным направлениям совершенствования жилищного законодательства Российской Федерации

Предложения и рекомендации по совершенствованию Федерального закона «О товариществах собственников жилья».

7. Приложения. Отдельные аспекты совершенствования жилищного законодательства

Выработка предложений по установлению требований к жилым помещениям, регулированию отношений найма, аренды и ипотеки, а также использованию социального жилищного фонда

Предложения по установлению требований к регулированию отношений аренды.

Предложения по установлению требований к регулированию отношений ипотеки.

Регистрация прав на недвижимое имущество в кондоминиуме.



1. Введение

Заключительный отчет является завершающим этапом работ в рамках Программы по проекту «Разработка предложений по совершенствованию жилищного законодательства Российской Федерации», состоящей из 3-х этапов, которые условно можно разделить на аналитический, концептуальный и нормативный. Во втором промежуточном отчете предлагалось изложение общих предложений по концепции законодательства в жилищной сфере. Третий же - заключительный отчет - является квинтэссенцией концептуальных положений по развитию жилищного законодательства, выражающейся в предложениях по формированию структуры законодательства и предложений по основным положениям законодательства и содержанию этих положений.

На наш взгляд, заключительный отчет является логическим продолжением второго промежуточного отчета, который, в свою очередь, является ключевым для решения вопроса о балансе норм жилищного законодательства на федеральном уровне и жилищных правовых норм на региональном уровне. Еще раз следует повторить, что одной из особенностей жилищного законодательства является то, что в нем содержатся нормы права, относящиеся к различным отраслям законодательства. Поэтому, красной линией заключительного отчета является то, что жилищное законодательство является комплексной отраслью, и добиться исчерпывающей полноты регулирования жилищных отношений можно лишь при наличии не только единого кодификационного акта - Жилищного кодекса, который, конечно, должен занять центральное место, но и существования достаточно систематизированного жилищного законодательства как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов федерации.

Главным же - и на этом также делается акцент в данном отчете - является наличие системообразующего акта. Назрела острая необходимость принятия нового Жилищного кодекса.

На наш взгляд, абсолютно правильным представляется подход, согласно которому Жилищный кодекс должен в первую очередь определять границы тех вопросов, которые должны регулироваться федеральным жилищным законодательством - с одной стороны, и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации - с другой. Во вторую очередь федеральное жилищное законодательство должно прямо регулировать основные институты жилищного законодательства.

Жилищное законодательство должно обеспечивать максимальную полноту правовою регулирования, оставляя минимально необходимое пространство для регулирования жилищных отношений подзаконными актами, которые должны лишь конкретизировать общие положения федеральных законов, но не развивать их, изменять их смысл, а тем более противоречить им.

Именно исходя из указанных выше подходов, структура отчета включает в себя пять основных блоков:

Определение основных концептуальных подходов к проблеме правового регулирования жилищной сферы Российской Федерации.

Определение структуры основных документов по правовому регулированию жилищной сферы.

Предложения по единым понятиям, терминам и определениям жилищного законодательства.

Предложения по основным положениям и юридическому содержанию главных документов жилищного законодательства.

Отдельные аспекты совершенствования жилищного законодательства.

Необходимо еще раз акцентировать внимание, что жилищное законодательство России не может существовать в отрыве от гражданского, поэтому все, что касается договорных отношений в жилищном праве, должно быть основано на действующем гражданском законодательстве.

Тем не менее необходимо подчеркнуть, что российское жилищное законодательство является комплексным законодательством и включает в себя, хотя и в меньшей степени, также нормы административные (относящиеся к публичному праву). В данном случае речь идет о нормах, регулирующих отношения по учету граждан, нуждающихся в обеспечении жильем, предоставление жилья, пользование жилыми помещениями.
2. Определение основных концептуальных подходов к проблеме правового регулирования жилищной сферы Российской Федерации

Концептуальный подход к жилищному праву в целом состоит в следующем. Жилищное право является комплексным правовым образованием. Это закрепленная законом и иными правовыми актами совокупность норм, регулирующих общественные отношения по поводу жилья как особого объекта права.

По предмету регулирования право на жилище охватывает с одной стороны имущественные отношения, связанные с владением и пользованием, а в ограниченной степени (там, где необходимо подчеркнуть специфику жилищной сферы) с распоряжением жилым помещением. С другой стороны жилищное право регулирует управленческие отношения, возникающие при предоставлении и эксплуатации жилья с использованием поддержки государства и других публично-правовых образований (социальный наем, жилищные компенсации и субсидии).

Метод регулирования, используемый жилищным правом, не является однородным. Административные отношения, в которых принимают участие органы государственной власти, регулируются императивным образом. Имущественные отношения по поводу жилья, в том числе отношения, возникающие на основании договора социального найма, регулируются на началах диспозитивности. Вместе с тем, и в нормах, регулирующих пользование, владение и распоряжение жильем, реализуется общегосударственная задача обеспечения всем лицам, независимо от их имущественного положения, достойного уровня жизни. Соответственно необходимость приоритетного обеспечения интересов социально либо экономически слабой стороны - гражданина, чья потребность в жилище нуждается в удовлетворении, придает частноправовому регулированию имущественных жилищных отношений особый оттенок. В целях удовлетворения потребности в жилище ряд положений жилищного законодательства не согласуются с принципом равенства субъектов имущественных отношений (целевое использование жилья, прекращение договора жилищного найма, оплата жилья и коммунальных услуг по договору социального найма, права членов собственника жилого помещения и т.д.).

Жилищное право распространяет свое действие на государственные и муниципальные органы, отвечающие за осуществление жилищной политики, на нанимателей жилья, собственников жилых помещений и иных обладателей, различных по основаниям возникновения и содержанию субъективных прав на жилое помещение.

Предлагается включить в предмет правового регулирования законодательства в жилищной сфере:

основания возникновения, осуществления и прекращения прав владения и пользования жилыми помещениями по договорам найма, социального найма и аренды в государственном, муниципальном жилищном фонде;

порядок осуществления права пользования жилыми помещениями в частном жилищном фонде собственниками жилых помещений, членами жилищных и жилищно-строительных кооперативов;

приватизацию жилых помещений;

учет лиц, нуждающихся в улучшении жилищных условий в государственном, муниципальном и ином жилищном фонде социального использования;

предоставление жилых помещений в государственном и муниципальном жилищном фонде по договорам найма и социального найма;

требования к жилым помещениям и порядку их учета;

порядок создания, регистрации, функционирования и ликвидации товариществ и других объединений собственников жилья;

управление кондоминиумами или многоквартирными домами, жилые и нежилые помещения, которые находятся в собственности нескольких лиц;

обеспечение сохранности, содержания и ремонта жилых домов и жилых помещений;

контроль за соблюдением жилищных прав граждан, содержанием и использованием жилищного фонда;

ответственность за ненадлежащее содержание и использование жилищного фонда и другие нарушения жилищного законодательства.

Регулирование жилищных отношений отнесено Конституцией Российской Федерации к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (п.п. «к» п. 1 ст. 72). Поэтому лишь часть норм жилищного законодательства относится к федеральному законодательству и достаточно большая часть норм принадлежит к законодательству того или иного субъекта федерации.

Поскольку жилищное законодательство представляет собой комплексную отрасль законодательства, включающую нормы гражданского, административного, а также конституционного права, определяющие право граждан на жилище, необходимо четко разделять: какие вопросы жилищного права относятся к ведению федерации, а какие - к ведению её субъектов.

Внутриотраслевого разделения компетенции в данной области между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации специально не предусмотрено. Отсюда видится первая и основная задача жилищного законодательства - определение границ тех вопросов, которые должны регулироваться федеральным жилищным законодательством - с одной стороны, и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации - с другой.

Кроме того, важно определить компетенцию не только в области правового регулирования, но и решения всего комплекса вопросов в жилищной сфере: что в жилищной сфере относится к компетенции Российской Федерации, какие вопросы - субъектов Российской Федерации, какие - муниципальных образований.

При этом представляется, что большая и наиболее важная часть норм жилищного законодательства должна относится к федеральному законодательству. Так, содержание Гражданского кодекса Российской Федерации позволяет сделать вывод, что именно федеральным гражданским законодательством регулируется наиболее важная часть жилищных отношений: отношения, связанные с правом собственности на жилище и отношения, связанные с договором найма жилого помещения (гл. 18, 35 ГК).

Следует однозначно определить, что на федеральном уровне развитие жилищного законодательства должно идти только по пути принятия федеральных законов.

На федеральном уровне жилищное законодательство сегодня представляет собой достаточно большое количество нормативных актов, принятых в разное время и на разном уровне. Представляется, что сохранение такой ситуации является неправильным.

Поскольку жилищное право представляет собой отрасль права, а жилищное законодательство, хотя и комплексную, но достаточно важную и объемную часть единой системы законодательства Российской Федерации, нет сомнений в том, что развитие правового регулирования в области жилищных отношений должно идти главным образом по пути кодификации, как одного из важнейших признаков самостоятельного отраслевого регулирования.

Известно, что Правительство Российской Федерации готовит новый проект Жилищного кодекса. Принятие нового Жилищного кодекса должно: во-первых, значительно систематизировать ч уменьшить количество принимаемых в соответствии с Кодексом других (специальных) федеральных законов; во-вторых, исключить возможность регулирования жилищных отношений на федеральном уровне иными нормативными правовыми актами, главным образом ведомственными актами; в-третьих, четко провести черту, определяющую границы предмета ведения субъектов федерации в области регулирования жилищных отношений.

Думается, что в этой связи развитие жилищного законодательства субъектов Российской Федерации должно идти главным образом (в отличие от федерального законодательства) по пути издания отдельных законов и иных нормативных правовых актов по вопросам, относящимся к компетенции субъектов федерации, таким, как постановка на учет граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, предоставление жилых помещений и т.п.

Законы и иные нормативные правовые акты субъектов федерации сегодня весьма разнообразны, довольно многочисленны и не систематизированы, что значительно затрудняет решение конкретных жилищных вопросов, создает на практике большие трудности.

Следующей основной целью правового регулирования в жилищной сфере должно стать существенное расширение масштабов и повышение эффективности институтов жилищного рынка при усилении адресности социальной защиты населения и совершенствовании механизмов регулирования жилищной сферы со стороны государства.

Для реализации данной цели должны найти свое решение следующие приоритетные задачи:

· обеспечение стабильного и достаточного уровня финансирования жилищной сферы;

· создание условий для привлечения инвестиций в жилищное строительство, модернизацию и реконструкцию жилищной сферы;

· повышение доступности жилья для населения с использованием рыночных механизмов.

В рамках развития и совершенствования законодательной и нормативной базы, направленной на усиление защиты жилищных прав граждан, предлагается:

· совершенствование института "жилищного фонда социального использования", определение содержания договора социального найма. Должны быть четко установлены категории населения, имеющие право на получение жилья по договору социального найма. Необходимо, чтобы это право распространялось в основном на малоимущих граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий;

· разработка примерных договоров социального найма и найма государственного и муниципального жилищного фонда, правил и процедур учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий;

· создание правовых условий для предоставления муниципального жилья на условиях найма для категорий очередников, не соответствующих критериям предоставления жилья по договору социального найма;

· окончание бесплатной приватизации жилья при ее продолжении на возмездной основе, что позволит органам местного самоуправления и государственной власти определить оптимальные объем и структуру муниципального и государственного жилищных фондов, а также долгосрочную политику их развития.

Правовое регулирование в сфере жилищно-коммунального хозяйства должно исходить из следующих основных направлений экономических преобразований в отрасли:

· отказ от бюджетного дотирования предприятий жилищно-коммунального хозяйства, создание системы социальных счетов граждан, на которые будут перечисляться все виды помощи государства в оплате жилищно-коммунальных услуг (субсидии и компенсации);

· пересмотр и упорядочение действующей системы категориальных льгот, замена большинства льгот различным категориям граждан адресными формами государственной поддержки;

· полное покрытие экономически обоснованных издержек предприятий жилищно-коммунального хозяйства, разработка и реализация мер, стимулирующих их снижение;

· ликвидация системы перекрестного субсидирования тарифов на коммунальные услуги;

· переход к обязательному конкурсному отбору подрядных организаций для выполнения работ по обслуживанию и ремонту, а также управлению муниципальным жилищным фондом;

· разграничение компетенции по регулированию тарифов на коммунальные услуги между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, создание муниципальных органов по регулированию тарифов коммунальных предприятий - естественных локальных монополий, внедрение методик регулирования деятельности коммунальных предприятий - естественных локальных монополистов, направленных на формирование эффективных экономических стимулов энергоресурсосбережения;

· переход к системе договоров между органами местного самоуправления и коммунальными предприятиями, обеспечивающих устойчивое развитие коммунальной инфраструктуры и предоставление потребителям услуг в необходимых объемах, отвечающих государственным стандартам качества;

· разработка механизмов привлечения заемных ресурсов на развитие коммунальной инфраструктуры;

· создание правовой базы для использования концессионных механизмов в жилищно-коммунальном хозяйстве;

· поддержка создания товариществ собственников жилья, в том числе установление предельных сроков передачи земельных участков в собственность домовладельцев в кондоминиумах;

· определение процедуры, при которой сначала происходит оформление земельных участков, а затем создание ТСЖ на базе образованного кондоминиума.

Нормы законодательства в жилищной сфере должны способствовать развитию финансовых механизмов приобретения жилья и развития рынка жилья. В связи с этим представляется необходимым:

· разработка единого механизма предоставления субсидий на приобретение жилья установленным законодательством категориям граждан за счет средств федерального бюджета;

· разработка законодательной базы, создание системы регулирования и формирование необходимой инфраструктуры для привлечения средств в сферу долгосрочного ипотечного жилищного кредитования через выпуск эмиссионных ипотечных ценных бумаг;

· формирование законодательных требований и создание системы государственного надзора за деятельностью застройщиков и иных некредитных организаций, привлекающих средства населения в жилищное строительство и на цели приобретения жилья;

· принятие мер по стимулированию сделок с использованием недвижимости в качестве обеспечения при кредитовании;

· усиление защиты прав и интересов граждан и иных участников рынка недвижимости в жилищной сфере через повышение эффективности функционирования инфраструктуры рынка жилья (государственные и муниципальные службы по обслуживанию рынка недвижимости, судебная система, частные профессиональные институты).

Правовое регулирование жилищной сферы и государственная жилищная политика должны быть направлены на создание условий для осуществления гражданами их конституционных прав на жилище на основе следующих принципов:

· реализация права граждан на жилище, которое обеспечивается с учетом уровня их дохода, а также специальных обязательств государства в отношении отдельных категорий граждан;

· для малоимущих граждан - через систему социальной защиты и обеспечения жилищных условий в соответствии с установленными социальными

стандартами за счет средств местных бюджетов;

· для отдельных категорий граждан, установленных федеральным законодательством - через обеспечение жильем за счет средств федерального бюджета;

· для граждан с достаточным платежеспособным спросом - через содействие развитию рынка жилья и рыночных финансовых механизмов, обеспечивающих доступность приобретения жилья на рынке;

· гарантия права частной собственности на недвижимость в жилищной сфере, свободное владение, пользование и распоряжение этой собственностью, ограниченные лишь запретом ущемления законных прав других граждан;

· защита прав потребителей товаров и услуг в жилищной сфере;

· обеспечение равных конкурентных условий для всех субъектов хозяйствования при предоставлении жилищных услуг и осуществлении жилищного строительства;

· регулирование деятельности естественных монополий в жилищно-коммунальном секторе;

· бюджетная поддержка потребителей в жилищной сфере;

· обеспечение равных условий для развития первичного и вторичного рынков жилья, поддержания состояния существующего и создания нового жилищного фонда;

· ограничение нецелевого использование жилищного фонда.

В соответствии с базовыми принципами жилищного права могут быть выделены следующие основные долгосрочные цели государственной жилищной политики, реализуемой посредством адекватного правового регулирования:

· создание устойчивых рыночных механизмов и инфраструктуры рынка жилья, обеспечивающих доступность жилья и жилищных услуг гражданам в соответствии с их платежеспособным спросом;

· обеспечение социальной защиты малоимущих граждан в жилищной сфере, гарантирующей им жилищные условия в соответствии с установленными социальными стандартами;

· формирование системы гарантированного обеспечения жильем граждан, имеющих на это право в соответствии с законодательством;

· обеспечение безопасности проживания граждан в жилищах и качества продукции и услуг в жилищной сфере;

· формирование эффективных рынков жилья, земельных участков под застройку, стройматериалов, жилищно-коммунальных услуг, обеспечивающих производство продукции и услуги в соответствии со спросом потребителей.
3. Определение структуры основных документов по правовому регулированию жилищной сферы

В соответствии с Конституцией Российской Федерации (статья 72) жилищное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно Конституции Российской Федерации, жилищное законодательство должно представлять собой совокупность федеральных законов, законов субъектов федерации, иных нормативных правовых актов, посредством которых государством в целом и субъектами федерации устанавливаются, изменяются или отменяются соответствующие жилищно-правовые нормы.

Следует определить систему жилищного законодательства на примере построения системы гражданского законодательства (в том числе, заимствуя понятийный аппарат), с учетом той особенности, что часть отношений, находящихся в сфере регулирования жилищного законодательства, может и должна регулироваться правовыми актами субъектов федерации.

Структурно жилищное законодательство должно состоять из Базового жилищного закона - Жилищного кодекса Российской Федерации, принимаемых в соответствии с ним федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и иных правовых актов.

При этом Базовый жилищный закон (далее - Жилищный кодекс) и принятые в соответствии с ним федеральные законы должны выступать одновременно в качестве правовой базы, на основе которой должны приниматься законы и иные нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации.

Центральное место всей системы жилищного законодательства должен занимать Жилищный кодекс, призванный консолидировать законодательство в жилищной сфере, сделать его внутренне согласованной системой. Все остальное жилищное законодательство должно строиться вокруг данного кодекса и на основании, заложенном в нем.

Представляется, что базовый жилищный закон должен предопределять структуру других основных документов по правовому регулированию жилищной сферы.

Основы, базовые положения, которые должен определить Жилищный кодекс, должны найти четкое отражение и развитие в нормах иных жилищно-правовых актов.

С точки зрения техники изложения и систематизации правовых норм в Кодексе необходимо выделение общих вопросов, исключая необходимость их повторения в Особенной части. Жилищный кодекс должен выражать в общей форме систему российского жилищного права и включать в себя Общую часть, содержащую нормы общего характера, и Особенную часть, содержащую нормы об отдельных институтах жилищного права. При этом, в самом Кодексе должно быть указание на необходимость принятия отдельных законов по тем или иным вопросам, требующим специального урегулирования.

В Общую часть должны входить положения о предмете жилищного права (должен быть очерчен тот круг отношений, который регулируется жилищным законодательством), принципы (основные начала) жилищного законодательства, положения об участниках (субъектах) жилищных отношений.

Такое структурное построение системы жилищного законодательства позволит вынести в Общую часть правовые предписания общего характера и не повторять их в Особенной части, где должна излагаться специфика отдельных жилищно-правовых институтов.

Закрепленная в Жилищном кодексе система должна учитываться при принятии новых законодательных актов в жилищной сфере. Вместе с тем, в отдельных законодательных актах могут быть отступления от принятой системы жилищного законодательства, ибо отдельные жилищно-правовые институты имеют значительные особенности.

Наряду с системой жилищного права, закрепленной в Жилищном кодексе и дополняющих его законах, должна сложиться также определенная система изложения норм в рамках его основных институтов, выраженная в определенной последовательности формулирования входящих в эти институты норм.

Жилищные отношения в соответствии с Конституцией Российской Федерации должны регулироваться федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Конечно же, большая и наиболее важная часть норм жилищного законодательства должна относится к федеральному законодательству.

Необходимо установить (не боясь допустить повторений), что федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, регулирующие жилищные отношения, обязательны на всей территории Российской Федерации. В случае противоречия между федеральным законом и законом или иным нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации действует федеральный закон.

Согласно пункту 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Таким образом, в соответствии с данной статьей исключается возможность принятия Российской Федерацией иных нормативных правовых актов по предметам совместного ведения, в том числе в области жилищного права. Отсюда следует, что на федеральном уровне развитие жилищного законодательства должно идти только по пути принятия федеральных законов. Данный путь развития нормативного регулирования жилищной сферы достаточно сложен.

Учитывая опыт построения гражданского законодательства, представляется, что жилищные отношения могут регулироваться указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации, принимаемыми на основании, во исполнение и в соответствии с Жилищным кодексом и иными федеральными законами, развивая и конкретизируя нормы федеральных законов.

Но основная прерогатива, конечно, должна быть отдана федеральным законам. Данный подход является соответствующим Конституции Российской Федерации.

Определение системы жилищного законодательства в субъектах федерации также является задачей федерального законодательства, а именно - нового Жилищного кодекса.

При этом должно быть установлено, что субъект федерации не вправе устанавливать свои понятия тех или иных правовых конструкций в области жилищного права, в то время как в федеральном законодательстве уже имеются соответствующие понятия.

Еще раз отметим, что в случае противоречия норм жилищного законодательства, содержащихся в законах и иных правовых актах, положениям Жилищного кодекса Российской Федерации, приоритет при разрешении коллизии отдается нормам Жилищного кодекса.

Поскольку жилищное законодательство является комплексной отраслью, объединяющей в себе институты различной отраслевой природы, то к отношениям, регулируемым жилищным законодательством, в соответствующих случаях субсидиарно применяются нормы гражданского и административного законодательства.

Итак, основным нормативно-правовым актом жилищного законодательства должен стать Жилищный кодекс Российской Федерации.

Поскольку жилищное законодательство является предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, то Жилищный кодекс Российской Федерации должен: с одной стороны - разграничить компетенцию Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а с другой стороны - обеспечить основу существования единой системы жилищных правоотношений на территории Российской Федерации (т.е. закрепить основные правовые нормы жилищного законодательства).

Имущественные жилищные отношения, основанные на равенстве участников, являются гражданско-правовыми. В связи с этим на основании ст.72 Конституции Российской Федерации указанные отношения должны регулироваться на уровне Российской Федерации.

Таким образом, отношения, возникающие из договора найма жилого помещения, право собственности на жилье, управление жилищным фондом и регулирование иных аналогичных отношений являются компетенцией Российской Федерации. Разумеется, по некоторым аспектам правовые акты Российской Федерации могут и должны содержать отсылку к законодательству субъектов Федерации (к примеру, отдельные вопросы тарифной политики и т.п.).

Управленческие отношения в жилищной сфере находятся в совместном ведении. В компетенцию субъектов Российской Федерации, в частности, следует включить регулирование порядка предоставления жилья, учет граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий.

Представляется, что по структуре Жилищный кодекс может включать в себя преамбулу и следующие главы: Общие положения; Право собственности и иные вещные права на жилое помещение; Предоставление жилья из государственного и муниципального жилищного фонда лицам, нуждающимся в улучшении жилищных условий; Договор найма жилого помещения в жилищном фонде социального использования; Специализированный жилищный фонд; Управление и эксплуатация жилищного фонда, жилищно-коммунальное хозяйство.

Преамбула. Преамбула призвана раскрыть закрепленное Конституцией Российской Федерации право граждан на жилище и установить принципы, на которых строится регулирование жилищных отношений.

Общие положения. Структура главы: предмет жилищного законодательства, состав жилищного законодательства, компетенция Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в сфере жилищного законодательства, объект жилищных правоотношений (жилое помещение, понятие и виды жилищного фонда), общие права и обязанности граждан в жилищной сфере.

Право собственности и иные вещные права на жилое помещение. Структура главы: жилое помещение как объект права собственности; равенство форм собственности на жилое помещение; иные ограниченные вещные права на жилье; содержание, возникновение, изменение и прекращение прав на жилое помещение.

Предоставление жилых помещений в государственном и муниципальном жилищном фонде. В указанной главе надлежит предусмотреть способы предоставления жилья при поддержке государства и муниципальных образований, органы в системе предоставления, унифицированный перечень лиц, имеющих право на предоставление жилья (единые основания признания граждан нуждающимися в улучшении жилищных условий), порядок и сроки предоставления жилья, а также источники финансирования соответствующих расходов. Механизм реализации программы социальной защиты состоит в построении прозрачной, унифицированной системы льгот в жилищном секторе. При этом перечень льгот в целях эффективности их реализации подлежит сокращению.

Договор найма жилого помещения в жилищном фонде социального использования. Общая структура: понятие договора, порядок заключения и форма, субъектный состав, права и обязанности сторон, основания изменения и прекращения договора, ответственность за ненадлежащее исполнение обязательств. Глава призвана дополнить и развить соответствующие положения Гражданского кодекса («Наем жилого помещения»).

Специализированный жилищный фонд. Глава должна быть посвящена регулированию отношений по пользованию служебными жилыми помещениями, общежитиями, помещениями маневренного жилищного фонда и т.п. Данный раздел жилищного законодательства должен содержать положения о видах специализированных жилых помещений; о порядке предоставления и пользования таким жильем; выселение из таких домов и жилых помещений.

Управление и эксплуатация жилищного фонда. Жилищно-коммунальное хозяйство. Структура: принципы и формы управления жилищным фондом; договоры на предоставление коммунальных услуг (система договорных связей в жилищно-коммунальном хозяйстве, порядок заключения, права и обязанности, ответственность сторон); основы тарифного регулирования. Представляется, что основополагающие положения Федерального закона «О товариществах собственников жилья» следует с изменениями и дополнениями включить в указанную главу.

Вместе с принятием Жилищного кодекса необходимо принять законы о внесении изменений и дополнений в Федеральные законы «О приватизации жилищного фонда», «О товариществах собственников жилья», Земельный кодекс, законы о регистрации прав недвижимости и некоторые другие.

Предпосылки существования этих основополагающих законодательных актов, развивающих и дополняющих Жилищный кодекс, кроме всего прочего, заложены в нормах Гражданского кодекса Российской Федерации, определяющих необходимость принятия отдельного закона о приватизации жилья как вида государственной и муниципальной собственности (ст. 217 ГК; и отдельного закона о товариществах собственников жилья (ст. 291 ГК).

По структуре Федеральный закон «О приватизации жилищного фонда» должен включать в себя: общие положения, определяющие понятие приватизации жилищного фонда, определение субъектов и объектов приватизации жилищного фонда, а также положения об условиях и наиболее важные указания о порядке приватизации жилищного фонда.

Федеральный закон «О товариществах собственников жилья» структурно должен включать: общие положения, которые определяют предмет правового регулирования данным законом, место этого закона в системе жилищного законодательства; положения, определяющие, что является общим имуществом собственников многоквартирного жилого дома (кондоминиума); положения о порядке образования (создания) товариществ собственников жилья и деятельности этих товариществ.

Кроме того, в порядке предложений и рекомендаций по совершенствованию жилищного законодательства, представляется, что должны быть внесены изменения и дополнения в действующие акты жилищного законодательства (см. шестой раздел настоящего отчета).
4. Предложения по единым понятиям, терминам и определениям жилищного законодательства

Представляется, что в Жилищный кодекс не обязательно включать статью, содержащую определение основных понятий. Во-первых, зачастую один термин по тексту нормативного акта используется в различных контекстах. Во-вторых, термины, действительно нуждающиеся в определении (жилищный фонд, жилое помещение, член семьи и т.д.), эффективнее раскрывать в статьях, посвященным этим категориям.

Тем не менее, для реализации проекта по совершенствованию жилищного законодательства очень важно установить единые критерии по основным понятиям, терминам и определениям жилищного законодательства. Представляемые ниже предложения касаются наиболее значимых понятий (терминов), используемых в жилищном законодательстве.

К таковым относятся:

Жилое помещение - предназначенное для постоянного или временного проживания изолированное помещение (квартира, комната, комнаты), отвечающее нормативно-техническим требованиям. Жилые помещения, которые перестали отвечать нормативно-техническим требованиям в результате износа, стихийного бедствия либо иных чрезвычайных обстоятельств, а также изменения самих требований, предъявляемых к жилому помещению, исключаются из числа жилых помещений только после перевода в нежилое помещение в установленном порядке либо сноса.

Многоквартирный жилой дом - жилой дом, в котором имеется два и более жилых помещений, имеющих выход в места общего пользования дома.

Комната - жилое помещение, ограниченное стенами от пола до потолка, в жилом доме, в структурно обособленной части иного здания, которое построено, пристроено и т.д. для проживания граждан, имеющее выход в места общего пользования квартиры, многоквартирного или индивидуального жилого дома, либо здания. Комната может быть неизолированной, т.е. связанной с другой комнатой общим входом.

Квартира - жилое помещение, состоящее из одной или нескольких комнат и вспомогательных помещений, расположенное в жилом или нежилом здании.

Коммунальная квартира - квартира, заселенная несколькими нанимателями и/или собственниками жилых помещений (комнат), совместно использующими места общего пользования квартиры и инженерное оборудование в местах общего пользования.

Жилищный фонд - совокупность всех жилых домов и жилых помещений (заселенных и незаселенных) независимо от форм собственности, включая специализированные дома (общежития, гостиницы-приюты, дома маневренного фонда, жилые помещения из фондов жилья для временного поселения вынужденных переселенцев и лиц, признанных беженцами, специальные дома для одиноких престарелых, дома-интернаты для инвалидов, ветеранов и другие), иные жилые помещения в других строениях, пригодные для проживания.

Договор социального найма - соглашение, по которому жилое помещение в государственном и муниципальном жилищном фонде социального использования предоставляется гражданам, нуждающимся в улучшении жилищных условий, бесплатно во владение и пользование по нормам предоставления жилья. Жилищный фонд социального использования - совокупность жилых домов, жилых помещений, занимаемых по договору социального найма.

Субсидия - имеющая целевое назначение оплата жилья и коммунальных услуг, а также приобретения жилого помещения.

Компенсация - возмещение гражданам произведенных ими расходов, установленных жилищным законодательством.

Социальная норма площади жилья - норматив, исходя из которого применяются предусмотренные законом формы содействия гражданам в улучшении жилищных условий, оплате жилья и коммунальных услуг.

Жилищно-коммунальные услуги - действия или деятельность по удовлетворение потребностей граждан, проживающих в индивидуальном или многоквартирном доме, в обеспечении надежного и устойчивого отопления, снабжения холодной и горячей водой, электрической энергией, газом, водоотведения (включая очистку сточных вод), поддержания технического, санитарного, экологического состояния жилых зданий, сооружений, придомовой территории и территории всего населенного пункта в соответствии с установленными стандартами, нормами и требованиями.

В отношении остальных основных понятий следует иметь в виду, что они должны соответствовать уже установленному в гражданском законодательстве их содержанию (юридическому наполнению) и использоваться в едином контексте с уже существующим раскрытием этих понятий.

Следует привести в порядок терминологию законов и Жилищного кодекса. Так, например, в части 4 статьи 3 Федерального закона «О приватизации жилищного фонда» говорится, что «собственники приватизированных жилых помещений в доме государственного или муниципального жилищного фонда являются совладельцами либо пользователями внеквартирного инженерного оборудования и мест общего пользования дома», а в статье 8 Федерального закона «О товариществах собственников жилья» говорится: «Общее имущество в кондоминиуме находится в общей долевой собственности домовладельцев. Домовладельцы владеют, пользуются и, в установленных настоящим Федеральным законом пределах, распоряжаются общим имуществом в кондоминиуме». В обоих случаях речь идет об одном и том же. В принимаемых в разные годы законах применялась различная терминология.
5. Предложения по основным положениям и юридическому содержанию главных документов жилищного законодательства

По предмету регулирования право на жилище охватывает имущественные отношения, связанные с владением и пользованием, а в ограниченной степени (там, где необходимо подчеркнуть специфику жилищной сферы) с распоряжением жилым помещением. Вместе с тем, жилищное право регулирует управленческие отношения, возникающие при предоставлении и эксплуатации жилья с использованием поддержки государства и других публично-правовых образований (социальный наем, жилищные компенсации и субсидии).

Метод регулирования, используемый жилищным правом, не является однородным. Административные отношения, в которых принимают участие органы государственной власти, регулируются императивным образом. Имущественные отношения по поводу жилья, в том числе отношения, возникающие на основании договора социального найма, регулируются на началах диспозитивности.

Соответственно, необходимость приоритетного обеспечения интересов социально либо экономически слабой стороны - гражданина, чья потребность в жилище нуждается в удовлетворении, придает частноправовому регулированию имущественных жилищных отношений особый оттенок.

Все сказанное выше должно проходить красной чертой при определении юридического содержания, наполнения этим содержанием основных положений главных документов жилищного законодательства.

Как уже отмечалось, при определении структуры документов по правовому регулированию жилищной сферы (см. третий раздел настоящего отчета) в Жилищный кодекс целесообразно включить преамбулу.

В преамбуле следует определить, что каждый гражданин (физическое лицо) имеет право на жилище. Право на жилище реализуется путем приобретения жилых помещений в собственность, найма жилья, жилищного строительства и в иных формах в соответствии с законодательством Российской Федерации. Малоимущим гражданам и другим, указанным в законе гражданам, нуждающимся в улучшении жилищных условий, предоставление жилища гарантируется государством. Жилищный кодекс призван урегулировать жилищные отношения на началах обеспечения достойного уровня жизни, неприкосновенности жилища, равенства граждан в жилищной сфере, целевого назначения использования жилищного фонда, эффективного управления и содержания жилищного фонда.

Преамбула должна воспроизводить закрепленное Конституцией Российской Федерации право граждан на жилище. Под правом на жилище понимается элемент правоспособности, предусматривающий, что любое лицо обладает возможностью иметь жилье. В преамбуле необходимо определить, что, по общему правилу, право на жилище реализуется гражданами самостоятельно, на свой «страх и риск», а государство не препятствует гражданам и пытается создать для них условия реализации такого права.

Однако отдельные категории граждан государство признает нуждающимися в улучшения жилищных условий и оказывает помощь в получении жилья. Указанный механизм обеспечивает реализацию социальной политики государства в жилищной сфере.

Завершающая часть преамбулы должна устанавливать принципы, на которых строится регулирование жилищных отношений. Под правовыми принципами понимаются основные начала, руководящие положения, на которых строится правовое регулирование жилищных отношений. Роль положений, заявляемых в качестве принципов жилищного права, трудно переоценить. Нормы Жилищного кодекса устанавливаются в развитие принципов жилищного права и не должны им противоречить.

Согласно определенной в третьем разделе настоящего отчета структуры основных документов по правовому регулированию жилищной сферы эти документы должны содержать следующие основные положения и юридическое содержание:

Предложения по основным положениям и юридическому содержанию главы «Общие положения» Жилищного кодекса.

В этой главе следует определить общественные отношения, регулируемые жилищным законодательством, закрепить принципы жилищного законодательства, раскрыть способы удовлетворения жилищных потребностей, установить состав жилищного законодательства и разграничить компетенцию Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в сфере жилищного законодательства, охарактеризовать объект жилищных правоотношений (понятие и виды жилищного фонда).

Предмет. Понимая, что проблема соотношения жилищного и гражданского права носит дискуссионный характер, представляется возможным остановиться на теоретической конструкции жилищного права как комплексной отрасли законодательства. При этом предметом жилищного права являются отношения в жилищной сфере (строительство, управление и использование жилищного фонда Российской Федерации).

Их следует определить следующим образом.

Отношения, регулируемые жилищным законодательством.

Жилищное законодательство регулирует отношения в жилищной сфере. К жилищному законодательству относятся: отношения социального найма жилого помещения; пользование жилыми помещениями в домах частного муниципального и государственного жилищного фонда различного назначения; жилищно-коммунальное хозяйство; контроль органов государственной власти и местного самоуправления за соблюдением жилищных прав граждан и использованием жилищного фонда; иные отношения по поводу жилища.

Принципы. На имущественные жилищные правоотношения следует, во-первых, распространить основные начала гражданского законодательства (ст.1 ГК РФ). Во-вторых, специфической чертой жилищных отношений, элементом, обусловливающим особенности правового регулирования, является необходимость приоритетного обеспечения интересов социально либо экономически слабой стороны - гражданина, чья потребность в жилище нуждается в удовлетворении. Поскольку потребность в жилище - предмет общегосударственной заботы, регулирование имущественных жилищных отношений должно содержать ряд норм, не согласующихся с принципом равенства субъектов имущественных отношений (институт социального найма, управление жилищным фондом).

Среди принципов, нормативно закрепляемых в Жилищном кодексе, особо необходимо выделить пять принципов.

Принцип обеспечения достойного уровня жизни. Данный принцип должен найти свое проявление в нескольких направлениях. За каждым признается право на жилище. Каждый гражданин вправе приобрести жилое помещение в собственность или в пользование.

Государство поддерживает и развивает жилищное строительство. Гражданам, которые в силу тех или иных объективных причин не в состоянии самостоятельно реализовать право на жилище, государство предоставляет жилье на льготных условиях (социальный наем, жилищные субсидии в различных формах). При этом жилое помещение должно отвечать санитарным нормам и правилам и быть пригодным для постоянного проживания.

Необходимо закрепить, что лицам, имеющим жилье, государство гарантирует стабильность жилищного правоотношения (бессрочность пользования по договору социального найма, при условии сохранения у нанимателя и членов его семьи прав проживать в государственном и муниципальном жилищном фонде социального использования, продление договора коммерческого найма на новый срок, самостоятельность прав членов семьи собственника и нанимателя жилого помещения и т.д.).

Принудительное прекращение жилищного правоотношения на безэквивалентной основе (выселение без предоставления другого жилого помещения, а также с предоставлением жилого помещения, отвечающего санитарным и техническим требованиям по нормам общежития) является исключительной мерой и производится в судебном порядке в тех случаях, когда основанием к выселению послужили обстоятельства, зависящие от лица, подлежащего выселению (систематическое разрушение и порча жилого помещения, нарушение прав и интересов соседей, длительная просрочка оплаты жилья и т.д.).

Положения жилищного законодательства должны развивать этот принцип в нормативном закреплении обеспечения возможности эффективного содержания и эксплуатации жилья. Государство следит за состоянием жилищного фонда в Российской Федерации. Государство принимает меры регулирования оплаты жилья и коммунальных услуг, развивает конкуренцию и поддерживает инициативность в указанной сфере, закрепляет недопустимость произвольного отказа от коммунального обслуживания, устанавливает компенсации расходов на коммунальные нужды малоимущих граждан.

Принцип неприкосновенности жилища. Указанный принцип закреплен в Конституции Российской Федерации и означает фактическую и юридическую неприкосновенность жилища лица.

Принцип равенства граждан в жилищной сфере. Граждане самостоятельно выбирают способ реализации права на жилище. Пользование жилищем осуществляется по усмотрению уполномоченного лица. Заключение договора найма жилого помещения, приобретение жилья в собственность, участие в жилищной кооперации производятся на основании добровольного соглашения. Собственники, наниматели и другие лица, имеющие право на жилое помещение, равны по отношению друг к другу и не находятся в состоянии власти и подчинения. Однако принцип равенства в жилищном праве носит ограниченный характер. Предоставление жилья лицам, нуждающимся в улучшении жилищных условий, производится в административном порядке. Содержание договора социального найма жилого помещения определено императивным образом. Это обусловлено тем обстоятельством, что принцип равенства вступает в коллизию с другими принципами жилищного права (принцип обеспечения достойного уровня жизни, принцип целевого использования жилищного фонда). Задача удовлетворения потребности в жилище не может быть решена исключительно посредством предоставления имущественной самостоятельности. Без вмешательства государства и закрепления императивных норм, стоящих на защите интересов слабой стороны, указанная задача решена быть не может.

Принцип целевого назначения использования жилищного фонда. Действие принципа целевого использования жилищного фонда позволяет определить, что всякое право на жилое помещение, независимо от основания своего возникновения, носит ограниченный по функциональной направленности характер. Значение принципа целевого использования состоит в обеспечении удовлетворения потребности в жилище. В силу указанного принципа жилое помещение может использоваться в хозяйственной деятельности (размещение офисов и т.п.) либо после исключения помещения из состава жилищного фонда, либо в случаях, оговоренных прямыми нормами федерального законодательства.

Принцип эффективного управления и содержания жилищного фонда. Указанный принцип означает, что применение норм жилищного права должно быть направлено на сохранение в надлежащем состоянии жилых помещений образующих жилищный фонд.

Проявление принципа эффективного управления и содержания жилищного фонда состоит в предоставлении владельцам квартир самостоятельности в выборе формы управления жилым домом, создании конкурентной среды в жилищно-коммунальной сфере, контроле со стороны публично-правовых образований за качеством и стоимостью коммунальных услуг, предоставлении бюджетных средств на содержание жилищно-коммунального хозяйства.

Субъекты управления жилищным фондом вправе принимать решения о неэффективности дальнейшей эксплуатации данного жилищного фонда лишь при ненарушении прав собственнике, нанимателей, пользователей данным фондом и законных прав третьих лиц в отношении данного фонда.

Жилищное законодательство. При определении состава жилищного законодательства необходимо установить, что подзаконные нормативные акты принимаются в случаях, установленных законами (руководящая роль закона). Кроме того, необходимо акцентировать внимание на субсидиарном (если иное не предусмотрено законом) применении норм гражданского законодательства (подробнее см. раздел об определении структуры жилищного законодательства).

Определить состав жилищного законодательства предлагается следующим образом:

В соответствии с Конституцией Российской Федерации жилищное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Имущественные жилищные отношения, основанные на равенстве участников, регулируются правовыми актами Российской Федерации.

Жилищное законодательство состоит из Жилищного кодекса, принимаемых в соответствии с ним федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и иных правовых актов.

Жилищные отношения могут регулироваться указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации.

Правовыми актами министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, соответствующих органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут регулироваться жилищные отношения, в случаях и пределах, предусмотренных законами и иными нормативными актами Российской Федерации и в соответствующих случаях законами субъектов Российской Федерации.

В случае противоречия норм жилищного законодательства, содержащихся в законах и иных правовых актах, положениям Кодекса применяются положения Жилищного кодекса.

К отношениям, регулируемым жилищным законодательством, в соответствующих случаях субсидиарно применяются нормы гражданского и административного законодательства.

Сфера ведения. Общественные отношения, административные по своей правовой природе (порядок учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, вопросы предоставления жилого помещения в социальный наем, контроль за содержанием и эксплуатацией жилищного фонда), являются предметом совместного регулирования. Имущественные отношения по пользованию, владению и распоряжению жильем относятся к гражданско-правовым л регулируются федеральными нормативными актами. Представляется, что прямое регулирование общих вопросов жилищного законодательства должно производиться на федеральном уровне. За субъектами Российской Федерации следует преимущественно сохранить законотворческие функции в сфере регулирования вопросов предоставления жилья с учетом особенностей социально-экономической ситуации в регионе.

Определение системы жилищного законодательства в субъектах федерации также является сферой ведения федерального жилищного законодательства.

При этом должно быть установлено, что субъект федерации не вправе устанавливать свои понятия тех или иных правовых конструкций в области жилищного права, в то время как в федеральном законодательстве уже имеются соответствующие понятия.

Определить компетенцию Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в жилищной сфере предлагается следующим образом:

К ведению Российской Федерации относятся:

- правовое регулирование отношений в жилищной сфере;

- определение направлений государственной жилищной политики;

- обеспечение единого учета и контроля за состоянием жилищного фонда Российской Федерации;

- общие вопросы определения платы за жилье и коммунальные услуги;

- жилищное строительство за счет средств федерального бюджета;

- управление федеральным государственным жилищным фондом;

- иные предусмотренные жилищным законодательством полномочия.

К ведению субъектов Российской Федерации относится:

- правовое регулирование отношений в жилищной сфере в соответствии с законодательством Российской Федерации;

- государственный контроль и учет жилищного фонда;

- порядок предоставления жилья по договору социального найма в соответствии с законодательством Российской Федерации;

- установление социальной нормы площади жилья;

- управление государственным жилищным фондом субъекта Российской Федерации;

- иные предусмотренные жилищным законодательством полномочия.

К ведению муниципальных образований относятся:

- учет граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, имеющих право на получение жилья по договору социального найма;

- жилищно-коммунальное хозяйство муниципального образования;

- определение нормативов потребления коммунальных услуг, установление тарифов на коммунальные услуги в соответствии с жилищным законодательством Российской Федерации и субъекта Российской Федерации;

- обследование жилых помещений исключение непригодного жилья из состава жилищного фонда;

- бронирование жилых помещений; перевод жилых помещений в нежилые; управление муниципальным жилищным фондом; иные предусмотренные жилищным законодательством полномочия.

Некоторые пояснения к определению предметов ведения и установлению компетенции Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований в жилищной сфере.

К законодательству субъектов Российской Федерации в жилищной сфере необходимо отнести законы субъектов Российской Федерации, регулирующих отношения, связанные с осуществлением гражданами жилищных прав, а также регулирующие отношения, связанные с жильем, отнесенные Конституцией Российской Федерации к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В соответствии со статьей 72 Конституции Российской Федерации жилищное законодательство относится к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Указание на предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов в статье 72 Конституции Российской Федерации произведено без разъяснения полномочий каждого из них.

Одной из особенностей жилищного законодательства является то, что в нем содержатся нормы права, относящиеся к различным отраслям законодательства. Поскольку жилищное законодательство является комплексной отраслью, а также предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, то добиться исчерпывающей полноты регулирования жилищных отношений в новом Жилищном кодексе Российской Федерации, как в едином консолидированном акте, регулирующем жилищные отношения, невозможно.

Как отрасль законодательства, жилищное законодательство должно быть разграничено на жилищное законодательство Российской Федерации и на жилищное законодательство субъектов Российской Федерации. В рамках этих двух уровней жилищного законодательства должны определяться также компетенция и полномочия органов местного самоуправления по регулированию жилищных вопросов.

Действующее жилищное законодательство не способствует решению такой назревшей проблемы, как определение границ ведения субъектов Российской Федерации в сфере регулирования жилищных отношений. Это нередко приводит к принятию субъектами Российской Федерации кодифицированных актов законодательства, регулирующих весь спектр жилищных правоотношений, а в отдельных случаях к превышению органами государственной власти субъектов Российской Федерации своей компетенции. Несовершенство отдельных правовых механизмов жилищного законодательства позволяет субъектам Российской Федерации отступать в ряде случаев от норм федерального законодательства или «сглаживать» их.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (статья 72 Конституции Российской Федерации) издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (статья 76 Конституции Российской Федерации).

Субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти и вправе осуществлять собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов, только вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (статьи 73 и 76 Конституции Российской Федерации). До принятия федеральных законов по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения, субъекты Российской Федерации вправе осуществлять по таким вопросам собственное правовое регулирование, если оно не противоречит федеральному законодательству. После принятия соответствующего федерального закона, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации должны быть приведены в соответствие с нормами принятого нового федерального закона.

Новый Жилищный кодекс Российской Федерации должен определять границы ведения Российской Федерации, которые должны регулироваться только федеральным жилищным законодательством - с одной стороны, и границы ведения субъектов Российской Федерации, которые могут регулироваться нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации - с другой, а также прямо регулировать основные институты жилищного права.

При законодательном регулировании разграничения компетенции по вопросам регулирования жилищных правоотношений необходимо учитывать положения статьи 12

Федерального закона от 24 июня 1999 г. N 119-ФЗ "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации". Основы правового регулирования, связанные с жилищными правоотношениями, должны раскрывать предмет жилищного законодательства и его принципы, основы регулирования основных правовых институтов, принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, определять общее соотношение между гражданским, жилищным и иными отраслями законодательства.

Компетенция и полномочия органов местного самоуправления по регулированию жилищных вопросов должна основываться на положениях Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Это объясняется тем, что предмет жилищного законодательства по многим позициям пересекается с вопросами местного значения, связанными с непосредственным обеспечением жизнедеятельности населения муниципального образования. Эти вопросы указаны в уставах муниципальных образований в соответствии с Конституцией Российской Федерации, указанным Федеральным законом, а также законами субъектов Российской Федерации. К их числу относятся вопросы местного значения, указанные в статье 6 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации":

· владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, в части муниципального жилищного фонда и объектов коммунальной инженерной инфраструктуры;

· местные финансы, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, решение других финансовых вопросов местного значения, в части финансирования содержания муниципальной недвижимости, социальной поддержки населения, договорных и долговых обязательств;

· содержание и использование муниципальных жилищного фонда и нежилых помещений;

· обеспечение санитарного благополучия населения;

· регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований;

· создание условий для жилищного строительства;

· контроль за использованием земель на территории муниципального образования;

· организация, содержание и развитие муниципальных энерго-, газо-, тепло-, и водоснабжения и канализации;

· организация снабжения населения и муниципальных учреждений топливом;

· благоустройство и озеленение территории муниципального образования;

· организация утилизации и переработки бытовых отходов;

· обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения;

· осуществления регулирования цен и тарифов на продукцию (услуги), предприятий, учреждений и организаций, находящихся в муниципальной собственности;

· другие вопросы.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации (статья 130) и Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (статья 2) местное самоуправление в Российской Федерации - это самостоятельная деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

Вопрос о соотношении самостоятельности решения местным самоуправлением вопросов местного значения (непосредственно или через созданные органы) и отнесением жилищного законодательства к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации должен решаться следующим образом: органы и должностные лица местного самоуправления вправе самостоятельно принимать (издавать) свои нормативные правовые акты по вопросам местного значения и вопросам своего ведения в жилищной сфере в форме, порядке, пределах полномочий, определенных в уставе муниципалитета в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации. Кроме того, отдельные конкретные полномочия муниципалитетов в жилищной сфере могут быть указаны в федеральных законах. Содержание нормативных правовых актов должно соответствовать Конституции Российской Федерации, федеральным и региональным законам, регулирующим отношения в жилищной сфере.

Каждый уровень публичной власти Российской Федерации (федерация - регион -муниципалитет) должен обладать полномочиями, достаточными для решения задач (проблем), которые в силу своей природы или значимости могут быть с наибольшей эффективностью решены именно на этом уровне. То, что может регулировать муниципалитет, не должен регулировать регион и т.д. Административная дистанция между органом, принимающим решение и сферой действия этого решения, должна быть максимально сокращена.

Характеристику объектов жилищных правоотношений предлагается изложить следующим образом:

Жилищный фонд. Все жилые помещения (жилые дома, квартиры, комнаты, предназначенные и пригодные для постоянного проживания граждан, соответствующие установленным санитарным нормам и правилам), находящиеся на территории Российской Федерации образуют жилищный фонд Российской Федерации.

Жилое помещение может использоваться исключительно для проживания. Размещение в жилище промышленных производств не допускается. Использование жилых помещений в хозяйственной деятельности допускается только в случаях оговоренных прямыми нормами федерального законодательства.

Перевод жилых помещений в нежилые производится по заявлениям собственников либо уполномоченных ими лиц. Порядок перевода жилых помещений в нежилые устанавливается законами и иными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Не относятся к числу жилых помещений и не входят в жилищный фонд гостиницы, строения возведенные на дачных и садовых участках, вагончики, сборно-разборные строения, иные временные сооружения, используемые для проживания граждан. Признание жилыми домами строений, расположенных на садовых, дачных и иных земельных участках производится в порядке, предусматриваемом законами и иными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Виды жилищного фонда:

По форме собственности жилищный фонд включает:

· Частный жилищный фонд - жилые помещения, находящиеся в собственности граждан и юридических лиц.

· Государственный жилищный фонд - жилые помещения, находящиеся в собственности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Жилые помещения государственного жилищного фонда могут находиться в ведении государственных предприятий и учреждений (ведомственный государственный фонд).

· Муниципальный жилищный фонд - жилые помещения, находящиеся в муниципальной собственности. Жилые помещения муниципального жилищного фонда могут находиться в ведении муниципальных предприятий и учреждений (ведомственный муниципальный фонд).

По целевому использованию жилищный фонд включает:

· Жилищный фонд социального использования - жилые помещения государственного и муниципального жилищного фонда, предоставляемые по договору социального найма.

· Специализированный жилищный фонд - общежития, служебные жилые помещения, специализированные дома для граждан, нуждающихся в социальной защите, жилые помещения маневренного фонда, предоставляемые отдельным категориям граждан в случаях, установленных жилищным законодательством.

Раскрытие способов удовлетворения жилищных потребностей предлагается установить через жилищные права и обязанности граждан. Граждане вправе реализовать свое право на жилище любым, не противоречащим закону, способом. Каждый вправе иметь в собственности одно или несколько жилых помещений независимо от их площади и местонахождения.

Малоимущим и иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в улучшении жилищных условий, жилище предоставляется бесплатно или за доступную плату.

Никто не может быть лишен жилища или ограничен в праве пользования жилым помещением. Ограничения права на жилище могут предусматриваться федеральным законом только в той мере, в которой это необходимо для охраны государственных и общественных интересов. Действия, нарушающие право на жилище, могут быть обжалованы в суде.

Граждане обязаны использовать жилые помещения по целевому назначению, бережно относиться к жилищному фонду, соблюдать правила пользования жилыми помещениями, своевременно производить оплату жилья и коммунальных услуг.

Предложения по основным положениям и юридическому содержанию главы «Право собственности и иные вещные права на жилые помещения».

На сегодняшний день основа правового регулирования отношений собственности на жилое помещение содержится в Гражданском кодексе. Глава 18 ГК РФ посвящена праву собственности и другим вещным правам на жилые помещения.

Однако в Гражданском кодексе Российской Федерации поставлены рамочные нормы, которые должны быть развиты в специальных нормах соответствующей главы Жилищного кодекса.

Предлагаемая глава Жилищного кодекса «Право собственности и иные вещные права на жилые помещения» призвана отразить как общие, так и специальные черты и установить особенности предмета жилищного правоотношения, связанного с реализацией права собственности на жилое помещение, а также содержание, возникновение, изменение и прекращение права собственности, другого вещного права на жилое помещение.

К жилым помещениям относятся жилые дома, квартиры, иные жилые помещения в жилых домах и других строениях, пригодные для проживания. Каждое из них (наряду с общими чертами, присущими всем видам жилых помещений) имеет свои особенности, что влияет и на содержание права собственности, порядок его осуществления по отношению к этим объектам. Все это должно найти адекватное правовое регулирование в соответствующей главе Жилищного кодекса.

По содержанию право собственности на жилое помещение ограничивается возможностью использования жилого помещения только для проживания граждан.

Представляется, что в Жилищном кодексе жестко должен быть воспроизведен запрет на размещение промышленных и аналогичных им производств в жилых помещениях, и жестко должно быть подчеркнуто целевое назначение жилых помещений, находятся они в собственности или не находятся. При этом необходимо более детально раскрыть установленный в Гражданском кодексе (п. 1 ст. 288) принцип владения, пользования и распоряжения собственником принадлежащим ему жилым помещением в соответствии с его назначением.

Раскрытие установленного законом целевого назначения жилых помещений применительно к регламентации прав собственников этих помещений необходимо для реализации не только правомочий владения и пользования, но и распоряжения жилыми помещениями путем осуществления их продажи или иного отчуждения с обязательным учетом этого их назначения, т.е. только для целей проживания.

Необходимо установить, что соблюдение установленных законом ограничений в осуществлении права собственности на жилые помещения (использование его только по назначению - для проживания граждан) касаются любого собственника или обладателя другого вещного права независимо от того, кто является собственником - гражданин, юридическое лицо или публично-правовое образование.

Необходимо в нормах Жилищного кодекса отразить особенности осуществления государственными и муниципальными предприятиями и учреждениями (с учетом их специальной правоспособности) соответствующих вещных прав в отношении принадлежащих им жилых помещений.

Кроме того, необходимо четко поставить точку в решении вопроса жилищного фонда коммерческих организаций, созданных в процессе приватизации государственного и муниципального имущества. Следует предусмотреть нормы, исключающие ситуацию, когда коммерческая организация, являющаяся собственником принадлежащего ему имущества, одновременно выступает носителем права хозяйственного ведения либо оперативного управления по отношению к жилищному фонду. Следует полностью исключить с помощью норм Жилищного кодекса применение норм Законов «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» и «Об основах федеральной жилищной политики», согласно которым жилищный фонд приватизированных предприятий должен был передаваться в «полное хозяйственное ведение или оперативное управление» правопреемникам этих предприятий и которые на сегодняшний день также не должны применяться, поскольку противоречат Гражданскому кодексу.

До вступления в силу первой части Гражданского кодекса Российской Федерации федеральное законодательство допускало возможность передачи в хозяйственное ведение жилищного фонда предприятиям при их приватизации.

В настоящее время государственный и муниципальный жилищный фонд продолжает находиться у многих из них. В обновленном жилищном законодательстве необходимо закрепить право этих организаций на государственный жилищный и муниципальный жилищный фонд.
Предложения по основным положениям и юридическому содержанию норм, регулирующих перевод жилых помещений в нежилые и перепланировку жилых помещений.

Гражданским кодексом Российской Федерации установлено, что собственник осуществляет права владения, пользования и распоряжения принадлежащим ему жилым помещением в соответствии с его назначением. Жилые помещения предназначены для проживания граждан.

Размещение собственником в принадлежащем ему жилом помещении предприятий, учреждений, организаций допускается только после перевода такого помещения в нежилое. Перевод помещений из жилых в нежилые производится в порядке, определяемом жилищным законодательством (статья 288 Гражданского кодекса Российской Федерации). Таким образом, в настоящее время требуется более подробная регламентация порядка перевода жилых помещений в нежилые. Действующим жилищным законодательством процедура перевода жилых помещений в нежилые не прописана. Поскольку изменение правового режима пользования жилым помещением затрагивает права граждан, проживающих в конкретном доме, то порядок перевода необходимо урегулировать именно федеральным законом. Предпочтительно эту процедуру прописать именно в Жилищном кодексе.

Кроме того, в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации (статья 293) контроль за использованием жилых помещений и подача иска в суд о принудительном изъятии жилого помещения у собственника производится органами местного самоуправления. В связи с этим, права органов местного самоуправления определены федеральным законом и было бы целесообразным закрепить за ними право осуществлять перевод жилых помещений в нежилые, что приведет к более эффективному контролю за использованием жилищного фонда.

Органы местного самоуправления должны давать разрешение на перевод жилых помещений в нежилые независимо от формы собственности жилищного фонда. В жилых многоэтажных жилых домах должен допускаться перевод жилых помещений, расположенных только на первом этаже. Перевод жилого помещения, расположенного на втором этаже жилого дома, возможен при наличии отдельного входа или технической возможности сделать отдельный вход и при условии использования в нежилых целях помещения первого этажа, расположенного непосредственно под переводимым жилым помещением.

Перевод жилых помещений (жилых домов), расположенных в жилой застройке, должен разрешаться для размещения предприятий торговли, общественного питания, бытового обслуживания, объектов соцкультбыта, учреждений здравоохранения и социального обеспечение, детских дошкольных, специализированных внешкольных учреждений и т.п.

Вне жилой застройки или в санитарно-защитной зоне предприятия возможен перевод жилых домов для размещения промышленных и коммунальных предприятий, научно-производственных помещений и складов.

Нельзя допускать перевод жилых комнат в квартире в нежилое помещение, а также, если перевод жилого помещения (жилого дома) в нежилое непосредственно нарушает права и охраняемые законом интересы лиц, проживающих в соседних с переводимым в нежилое помещением, а также при отсутствии отдельного от общего подъезда входа в помещение или технической возможности сделать отдельный вход.

В настоящее время перепланировки и переоборудование жилых помещений явление не редкое. Федеральным законодательством процедура производства переустройства и перепланировки не прописана. В современных условиях необходимы единые требования к производству переустройства и перепланировки жилых помещений, которые должны быть приняты на федеральном уровне и содержаться именно в Жилищном кодексе.

Предлагается установить, что разрешение на перепланировку и переоборудование жилого помещения, независимо от формы собственности, даются органами местного самоуправления.
Предложения относительно основных положений и юридического содержания норм, раскрывающих меры ответственности собственников за использование жилого помещения не по назначению.

Установленная статьей 293 ГК мера ответственности требует более детальной регламентации в Жилищном кодексе. Прежде всего это касается порядка предъявления органом местного самоуправления требования об устранении нарушения и принудительного прекращения права собственности на используемое не по назначению или бесхозяйственно содержимое жилое помещение.
О приобретении права собственности на жилье.

Все основания приобретения права собственности специально регулировать очень трудно и ни в одной законодательной системе они не регулируются. Однако, многие основания приобретения права собственности (тем более на жилые помещения как социально значимые объекты) необходимо специально урегулировать для того, чтобы граждане могли, опираясь на закон, знать - считать себя собственником или нет, поскольку четко видно - совершено ли приобретение на основании, прямо предусмотренном законом.

Наряду с общими, представляется необходимым выделить специфические основания возникновения и прекращения права собственности на жилое помещение (приватизация жилья, жилищная кооперация, долевое участие в жилищном строительстве, приобретение права собственности в результате обмена жилыми помещениями, прекращение права собственности в связи с изъятием земельного участка и т.п.).

Так, независимо от того, что более подробно обмен жилыми помещениями регулируется в главе о договоре найма жилого помещения, должное место в данной главе Жилищного кодекса необходимо уделить и обмену жилыми помещениями как одному из оснований возникновения права собственности на жилье. В настоящее время основная правовая регламентация таких сделок содержится в актах жилищного законодательства, в том числе - субъектов Российской Федерации. При этом, положения гражданского законодательства как общие - о сделках, так и более специальные - о договорах, также распространяются на обмен жилыми помещениями. Тем не менее, ощущается несовершенство правового регулирования таких сделок. Поэтому Жилищный кодекс должен содержать более развернутую регламентацию обмена жилыми помещениями, в том числе, конкретно оговаривая случаи запрета - когда обмен жилыми помещениями не допускается.
Предложения по основным положениям и юридическому содержанию норм о правах членов семьи собственника жилого помещения.

Гражданский кодекс Российской Федерации установил права членов семьи собственников жилого помещения (статья 292). Пункт первый названной статьи гласит, что члены семьи собственника, проживающие в принадлежащем ему жилом помещении, имеют право пользования этим помещением на условиях, предусмотренных жилищным законодательством.

Нецелесообразно распространять права члена семьи нанимателя на членов семьи собственника жилого помещения. При социальном найме квартира предоставляется семье и, с материальной точки зрения, безразлично, кто из членов семьи будет указан в договоре в качестве нанимателя. Иное дело право собственности. Как следует из норм ГК, законодателем восприняла концепция, согласно которой член семьи собственника жилого помещения имеет самостоятельное право на жилище со всеми вытекающими последствиями.

Приобретение членом семьи собственника в силу факта вселения вещного права на жилое помещение выглядит несправедливым, существенным образом, без веских к тому оснований, ограничивает право собственности и затрагивает интересы участников оборота.

Представляется, что в Жилищном кодексе права членов семьи собственника должны получить достаточно подробное урегулирование с тем, чтобы при наличии в ГК соответствующих норм, права указанных граждан получили бы необходимую определенность и была бы возможной их защита при одновременной защите прав и интересов собственников.

В первую очередь, в Жилищном кодексе необходимо определить объем прав и обязанностей членов семьи собственника жилища, относящихся к первой из указанных выше групп. Следует установить, что собственник и совершеннолетние члены семьи собственника несут солидарную имущественную ответственность по обязательствам, вытекающим из пользования жилым помещением.

Члены семьи собственника жилого помещения проживают совместно с собственником и ведут с ним общее хозяйство.

Переход права собственности на жилое помещение к другому лицу не является основанием для прекращения права пользования жилым помещением членами семьи прежнего собственника. Однако в связи с отчуждением жилого помещения должен измениться правовой режим пользования жилым помещением членами семьи бывшего собственника. Они уже могут быть признаны «членами семьи собственника» (в смысле правового положения этих лиц) новым собственником жилого помещения.

В случаях, когда новый собственник жилого помещения не признает членами своей семьи членов семьи прежнего собственника, должны применяться правила, установленные для нанимателей жилого помещения (коммерческий наем).

В целях защиты прав и законных интересов недееспособных граждан необходимо установление дополнительных требований при отчуждении жилого помещения, в котором в качестве членов семьи собственника проживают такие граждане, предполагающих дополнительный контроль со стороны органов опеки и попечительства в целях исключения ущемления прав недееспособных членов семьи собственника.
Предложения по основным положениям и юридическому содержанию главы «Предоставление жилых помещений в государственном и муниципальном жилищном фонде».

Указанная глава посвящена обеспечению граждан жильем при содействии публично-правовых образований. Представляется необходимым определить основания нуждаемости и закрепить перечень категорий лиц, которые имеют право на получение жилья в социальный наем или на иной возмездно-неэквивалентной основе; установить требования к учету указанных лиц, предусмотреть порядок предоставления жилья, сроки предоставления, а также источники финансирования соответствующих расходов.

Механизм реализации программы социальной защиты состоит в построении прозрачной, унифицированной системы льгот в жилищном секторе. При этом перечень льгот в целях эффективности их реализации подлежит сокращению.

Положения Жилищного кодекса об учете граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, должны быть выражены не только и не столько в уменьшении значимости этой группы жилищно-правовых норм в решении вопросов о предоставлении или непредоставлении жилых помещений на условиях договора социального найма, сколько на возвышении учетно-технической, чиновничьей процедуры к полноценному, содержательному жилищному правоотношению.

Новое законодательство об учете нуждающихся в улучшении жилищных условий граждан должно быть сбалансированным и согласованным, по меньшей мере, в виду трех обстоятельств. Во-первых, это необходимость пересмотра существующей очереди (в сторону значительного, принципиального сокращения), во вторых, сохранение особых категорий граждан, имеющих внеочередное право на жилье и, в-третьих, исключение негативного общественного резонанса на пересмотр порядка учеты нуждающихся.

Заложенные действующим законодательством в регулировании учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, идеи публичности, справедливости, ответственности должностных лиц не только не реализуются, но и «узостью» предусмотренного порядка организации такого учета сдерживают развитие правотворческой деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. Предлагается взамен декларативных идей «справедливости» ввести четкие юридические принципы и правовые конструкции, обеспечивающие с одной стороны - общегосударственное единообразие критериев и начал применения института социального найма, а с другой - возможность развития правотворчества субъектов федерации в указанных границах.

Представляется целесообразным установить, что регулирование собственно ведения учета нуждающихся в улучшении жилищных условий, равно как технико-юридическая реализация этого участка жилищных правоотношений, должны быть переданы в ведение субъектов Российской Федерации, федеральное же законодательство определяет основные принципы организации учета, основания постановки и исключения из очереди.

Положения об учете граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, должны охватывать расширившийся перечень способов улучшения нуждающимися своих жилищных условий (таких, как целевые кредиты и программы, индивидуальная застройка, приобретение жилых помещений и т.д.), безусловно, влияющий на основания постановки на учет и движение в очереди.

Постановке на учет граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, должно быть законодательно придано более важное, чем сейчас, юридическое значение, влекущее определенные правовые последствия как для гражданина (например, признание определенного статуса), так и для органа, ответственного за ведение такого учета.

Правовое регулирование оснований и порядка учета нуждающихся в улучшении жилищных условий должно быть свободным от ряда ныне предусматриваемых, но фактически не применяемых положений - учет по месту работы, обязательное участие общественности и т.п.

Предложения по установлению требований к жилым помещениям. Статья 673 Гражданского кодекса Российской Федерации, касающаяся объекта договора найма жилою помещения, предусматривает, что пригодность жилого помещения для проживания определяется в порядке, предусмотренном жилищным законодательством. Установление четкой и единой системы требований, предъявляемых к жилым помещениям, нормативов их учета и контроля за техническим состоянием, стандартов качества строительства и содержания жилья является важной частью механизма гарантий жилищных прав граждан. В Жилищном кодексе должны содержаться нормы, позволяющие определять состав минимальных нормативно-технических требований, влияющие на отнесение жилых помещений к категории пригодных (или непригодных) для проживания или определять порядок установления таких требований.

Поскольку конкретные нормативно-технические требования к жилым помещениям могут раскрываться в специальных нормативных правовых актах и в государственных стандартах, принимаемых федеральными органами государственной власти Российской Федерации в пределах своей компетенции (ГОСТы, СНиПы, СанПиНы, противопожарные и иные требования к содержанию жилых помещений и др.), законодательство в жилищной сфере должно содержать преимущественно отсылочные нормы по данному вопросу. Соблюдение минимальных нормативно-технических требований должно быть обязательным для всех собственников и пользователей жилищного фонда. Неисполнение минимальных нормативно-технических требований должно вести к принятию административных мер в отношении собственников или пользователей жилыми и нежилыми помещениями в жилых домах.

Установление требований к жилым домам, жилым помещениям должно прямо указываться в качестве предмета жилищного законодательства.

Ключевым понятием при установлении требований к жилым помещениям является определение нормативно-технических требований, под которыми необходимо понимать совокупность требований государственных стандартов, санитарных, технических, противопожарных и иных требований, предъявляемых к жилым помещениям. Конкретные нормативно-технические требования должны устанавливаться подзаконными и техническими актами.

При установлении требований, предъявляемых к жилым дома и жилым помещениям, используемым гражданами для проживания, необходимо указать, что они должны быть благоустроены применительно к условиям данного населенного пункта, отвечать установленным нормативно-техническим требованиям. При этом требования, предъявляемые к жилым домам и жилым помещениям, обеспечивающие безопасность жизни, здоровья и имущества проживающих в них граждан, а также порядок признания жилых домов, жилых помещений аварийными должен устанавливаться Правительством Российской Федерации, а иные требования должны устанавливаться органами местного самоуправления муниципальных образований, на территории которых находятся соответствующие жилые дома. Иные требования, предъявляемые к жилым домам и жилым помещениям, не могут устанавливаться собственниками жилых помещений ниже обязательных нормативов и правил, устанавливаемых Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, а также нормативно-технических требований, принимаемых на муниципальном уровне в пределах установленной компетенции. Эти требования должны учитывать природно-климатические, социально-демографические, национальные и иные особенности территорий.

Выявление непригодных для проживания жилых домов, жилых помещений должно осуществляться при обследовании состояния жилищного фонда независимо от вида жилищного фонда по заявлению собственников, арендаторов, нанимателей жилых помещений или по решению контрольных органов. Порядок проведения обследования состояния жилищного фонда и признания жилых домов и жилых помещений непригодным для проживания должен определяться Правительством Российской Федерации.

В качестве предложений о включении положений, регулирующих выдачу ордера на жилое помещение, следует воспринять ранее существовавшие правила с учетом их трансформации в новых экономических условиях. На основании решения о предоставлении жилого помещения в доме государственного или муниципального жилищного фонда органы местного самоуправления выдают гражданину ордер, который является единственным основанием для вселения в предоставленное жилое помещение.

Гражданин, которому выдан ордер, обладает правом заключить договор социального найма жилого помещения, указанного в ордере, и не обладает правом пользования этим жилым помещением. Ордер является разовым документом.
Предложения по основным положениям и юридическому содержанию главы «Договор найма жилого помещения в жилищном фонде социального использования».

Данная глава посвящена регулированию отношений, возникающих из договора социального найма (понятие договора, порядок заключения и форма, субъектный состав, права и обязанности сторон, основания изменения и прекращения договора, ответственность за ненадлежащее исполнение обязательств). Глава призвана дополнить и развить соответствующие положения Гражданского кодекса («Наем жилого помещения»).
Предложения по основным положениям и юридическому содержанию норм, регламентирующих обмен жилыми помещениями.

Жилищным законодательством на федеральном уровне не урегулированы отношения по обмену жилыми помещениями между нанимателем жилого помещения (социальный наем) и собственником жилого помещения. Обмен производится на основании нормативных актов субъектов Российской Федерации. Это означает, что единого порядка обмена жилыми помещениями в стране нет.

Современное жилищное законодательство должно содержать более подробную регламентацию отношений по обмену жилыми помещениями, где одним из участников обмена является собственник жилого помещения.

В Жилищном кодексе важно определить право нанимателя жилого помещения, проживающего на основании договора социального найма в доме государственного или муниципального жилищного фонда, произвести обмен занимаемого жилого помещения с другим нанимателем, проживающим на основании договора социального найма, членом жилищного или жилищно-строительного кооператива, не выплатившего паевой взнос, или гражданином (гражданами), являющимся собственником жилого помещения.

Обмен жилых помещений, находящихся в собственности граждан с нанимателями жилых помещений в домах государственного и муниципального жилищного фонда, должен оформляться обменным ордером, выдаваемым органом местного самоуправления по месту нахождения жилого помещения государственного или муниципального жилищного фонда и договором обмена жилыми помещениями.

Договор обмена жилыми помещениями должен быть подписан с одной стороны -нанимателем и совершеннолетними членами его семьи, с другой - собственником (собственниками) жилого помещения.

Договор обмена подлежит государственной регистрации. Право собственности возникает с момента государственной регистрации перехода права собственности.

Право собственности на данное помещение возникает в равных долях, если иное не предусмотрено соглашениями нанимателя и членов его семьи, получающих жилое помещение в собственность.

На основании заключенного договора обмена гражданину, получающему жилое помещение в доме государственного и муниципального жилищного фонда, выдается ордер.

Члены семьи прежнего собственника жилого помещения вселяются в обмененное помещение на правах членов семьи нанимателя и указываются в ордере.
Предложения по основным положениям и юридическому содержанию норм, регламентирующих выселение из жилых помещений.

При сносе домов, в связи с изъятием земельного участка, либо при сносе дома в связи с его непригодностью для постоянного проживания, нанимателям жилого помещения государственного или муниципального жилищного фонда необходимо предоставлять жилье такого же размера, какое они имели до сноса, без снятия с учета нуждающихся в обеспечении жильем.

При сносе домов, находящихся в собственности граждан, в случаях, когда изъятие земельного участка для государственных или муниципальных нужд либо ввиду ненадлежащего использования земли невозможно без прекращения права собственности на данный жилой дом, он может быть изъят у собственника путем выкупа государством в порядке, предусмотренном гражданским законодательством.

Принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения.
Предложения по основным положениям и юридическому содержанию главы «Специализированный жилищный фонд».

Глава должна быть посвящена регулированию отношений по пользованию служебными жилыми помещениями, общежитиями, помещениями маневренного жилищного фонда и т.п. Думается, что служебные жилые помещения могут предоставляться по договору коммерческого найма с особенностями, предусмотренными настоящей главой (прекращение договора в связи с прекращением трудовых отношений).

В настоящее время имеется необходимость более детального урегулирования отношений по пользованию гражданами жилыми помещения в жилых помещениях специализированного жилищного фонда.

К специализированному жилищному фонду относятся:

- общежития;

- дома маневренного фонда;

- жилые дома в системе органов социальной защиты и дома иного специального назначения.

- специальный фонд для беженцев и вынужденных переселенцев.

- иные жилые дома, отнесенные законом к специализированным.

В качестве специализированных должны использоваться специально построенные или переоборудованные для этих целей жилые дома.

Не допускается использование в качестве специализированных жилые помещения (квартиры, комнаты в квартирах) в жилых домах, предназначенных для постоянного проживания. Не допускается использование в одном доме жилых помещений по договору социального найма и в качестве специализированного.

Специализированный жилищный фонд может создаваться:

- Правительством Российской Федерации - в домах государственного жилищного фонда, находящихся в собственности Российской Федерации;

- органами государственной власти субъектов Российской Федерации - в домах государственного жилищного фонда, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации;

- органами местного самоуправления - в домах муниципального жилищного фонда.

Использование жилого дома в качестве специализированного допускается после его регистрации в органах местного самоуправления в качестве специализированного. При несоблюдении требований, предъявляемых к жилым домам специализированного жилищного фонда, регистрация жилых домов и жилых помещений не производится.

Передача в аренду или в коммерческий наем жилых помещений в специализированном жилищном фонде не допускается.

Жилые помещения в общежитии не подлежат разделу, обмену, бронированию, приватизации, продаже.
Предложения по основным положениям и юридическому содержанию главы «Управление и эксплуатация жилищного фонда. Жилищно-коммунальное хозяйство».

Основными задачами правовых норм являются: обеспечение устойчивого и эффективного функционирования и развития жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации и усиление адресной социальной поддержки населения, связанной с оплатой жилья и коммунальных услуг.

Управление и содержание жилищного фонда подлежит осуществлению на началах договора и имущественной обособленности. Эффективность жилищно-коммунального хозяйства зависит от создания оптимальных условий для реализации частной инициативы в жилищной сфере. Отрасль жилищно-коммунального хозяйства требует демонополизации управления и содержания жилищного фонда, обеспечения равных конкурентных условий для всех субъектов хозяйствования при предоставлении жилищных услуг. Перенос бремени расходов по оплате коммунальных услуг должен производиться в сочетании с созданием конкуренции на рынке коммунальных услуг, предоставлением владельцам жилых помещений возможности выбора формы управления жилищным фондом (добровольная организация товариществ собственников жилья и т.д.).

С другой стороны, наряду с закреплением самостоятельности, необходимо: установление публичного характера договоров на предоставление коммунальных услуг, формирование обоснованной тарифной политики и эффективный контроль за деятельностью субъектов локальных монополий. Также функцией государства остается обеспечение социальной защиты населения с низкими доходами, исходя из установленных единых стандартов субсидирования граждан (социальная норма площади жилья и нормативы потребления коммунальных услуг, предельно допустимая доля платежей населения) в зависимости от уровня их дохода (материального положения).

По предмету конкретного договора коммунальное обеспечение может являться услугой (содержание общего имущества и придомовой территории), работой (ремонт) или договором о передаче имущества. Структура договорных связей должна предусматривать возможность заключения гражданами договоров напрямую с организациями коммунального обеспечения, а также опосредованно - через управляющую компанию (наймодатель, ЖЭК, товарищество собственников жилья и т.п.). Представляется, что основополагающие положения ФЗ «О товариществах собственников жилья» следует с изменениями и дополнениями включить в указанную главу.
Предложения по основным положениям и юридическому содержанию Федерального закона «О приватизации жилищного фонда».

В соответствии с предложенной в третьем разделе настоящего отчета структурой необходимо решить вопрос о деприватизации жилого помещения. Для возвращения в первоначальное положение нанимателя необходимо расторгнуть договор передачи жилого помещения в порядке приватизации. В литературе предлагаются и иные варианты возвращения в первоначальное положение. Однако во всех случаях результат предполагается одинаковый: гражданин становится нанимателем, а жилое помещение переходит в государственную или муниципальную собственность. В законе о приватизации жилищного фонда необходимо урегулировать данные отношения. К тому же гражданин после деприватизации должен иметь право приватизировать занимаемое по договору социального найма жилое помещение еще раз бесплатно.

В отношении возможности деприватизации и повторной бесплатной приватизации можно сказать только то, что это право, естественно, будет у граждан в период, когда приватизация жилья будет бесплатной. В настоящее время такая норма необходима, так как в основном деприватизация применяется в случаях получения гражданами другого жилья по договору социального найма в порядке улучшения жилищных условий. По окончанию бесплатной приватизации данная норма прекратит свое действие.
6. Комментарии к основным направлениям совершенствования жилищного законодательства Российской Федерации

Следует привести в порядок терминологию законов и Жилищного кодекса. Так, например, в части 4 статьи 3 Федерального закона «О приватизации жилищного фонда» говорится, что «собственники приватизированных жилых помещений в доме государственного или муниципального жилищного фонда являются совладельцами либо пользователями внеквартирного инженерного оборудования и мест общего пользования дома», а в статье 8 Федерального закона «О товариществах собственников жилья» говорится: «общее имущество в кондоминиуме находится в общей долевой собственности домовладельцев. Домовладельцы владеют, пользуются и в установленных настоящим Федеральным законом пределах распоряжаются общим имуществом в кондоминиуме» В обоих случаях речь идет об одном и том же. В принимаемых в разные годы законах применялась различная терминология.
Предложения и рекомендации по совершенствованию Федерального закона «О товариществах собственников жилья».

Кондоминиум трактуется указанным Законом как единый комплекс недвижимого имущества, в основе которого - земельный участок. Земля в кондоминиуме является частью общего имущества домовладельцев, то есть объектом общей собственности домовладельцев (ст. 1, 5, 8). Согласно Закону, приобретая в собственность квартиру в доме, гражданин тем самым приобретает также долю в праве собственности на все здание и земельный участок, на котором здание расположено. При формировании кондоминиума должна идти речь лишь о закреплении этих прав. Чаще всего, однако, на практике это действие формулируется как передача прав на земельные участки домовладельцам в кондоминиуме. Указанные выше нормы ФЗ о ТСЖ ясно говорят о том, что такая трактовка юридически некорректна. Возникающее противоречие является основой конфликтов между гражданами, желающими создать кондоминиум, и администрацией.

В настоящее время, к сожалению, только в нескольких регионах России выполняется требование Закона о предоставлении земельных участков в собственность домовладельцев в кондоминиумах. Лишь единицы из созданных в стране четырех тысяч товариществ собственников жилья управляют «полноценными кондоминиумами», в состав которых, как элемент общей собственности домовладельцев, включен земельный участок.

Невыполнение норм этого закона относительно безвозмездной передачи участка в собственность участникам товарищества собственников жилья порождает проблемы, когда домовладельцы, желающие создать товарищество собственников жилья, пытаются выполнить требования Закона о регистрации кондоминиума. Поскольку прав собственности на земельный участок они получить не могут, значит участок не включается в состав кондоминиума. Но учреждения юстиции по регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним не регистрируют кондоминиум без земли: формирование его не завершено, следовательно, права на общее имущество в таком кондоминиуме не могут быть зарегистрированы.

Однако временная передача земли товариществам в аренду или пользование противоречит принципам построения кондоминиума как объекта для управления и не может удовлетворять долгосрочные интересы ни домовладельцев, ни городских властей, пусть даже это устраивает их сегодня. Кроме того, это не отвечает требованиям текущего федерального законодательства и, следовательно, может быть опротестовано прокуратурой.

В то же время сегодняшние ссылки со стороны региональных администраций на ожидание новых законов нельзя считать обоснованной причиной для отказа в закреплении, в соответствии с уже действующими законами, прав домовладельцев на земельные участки в кондоминиумах. В настоящее время существует федеральная нормативная база, необходимая для того, чтобы на ее основе субъекты Российской Федерации и органы местного самоуправления могли обеспечить закрепление земельных участков за домовладельцами в кондоминиумах на правах собственности.

Главной задачей является приведение названного закона в соответствие с Конституцией Российской Федерации и внести изменения с учетом постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 3 апреля 1998 года и с учетом требования текста закона о том, что в одном кондоминиуме может быть только одно товарищество собственников жилья.

В связи с признанием некоторых статей названного закона не соответствующими Конституции Российской Федерации, в Федеральный Закон "О товариществах собственников жилья" в настоящее время необходимо внесение изменений в части организации и ликвидации товарищества собственников жилья, а также его прав и обязанностей.

Во-первых, согласно статье 22 Федерального Закона "О товариществах собственников жилья" общее собрание домовладельцев правомочно, если на нем присутствуют домовладельцы, обладающие более чем 50 процентами голосов от общего числа голосов домовладельцев и решение принимается большинством голосов присутствующих на общем собрании. Но простым большинством голосов от присутствующих на общем собрании домовладельцев создать товарищество собственников жилья не всегда представляется возможным. Это связано с тем, что в настоящее время товарищество может быть организовано только в том случае, если членами товарищества будут являться домовладельцы, обладающие более 50 процентов голосов от общего количества. Данное положение требуется урегулировать законом.

Во-вторых, поскольку членство в товариществе собственников жилья не является обязательным, то любой домовладелец вправе выйти из состава членов товарищества, либо после отчуждения помещения новый домовладелец может и не быть членом товарищества. Следовательно, число членов товарищества собственников жилья может быть уменьшено. И может стать меньше, чем требуется согласно вышеуказанным разъяснением. В таком случае товарищество собственников жилья должно быть ликвидировано.

В-третьих, аналогично требуется урегулировать отношения по ликвидации объединения собственников жилья, т.к. в результате ликвидации одного товарищества собственников жилья не сможет функционировать и его объединение с другим товариществом.

В-четвертых, у товарищества собственников жилья возникают новые, не предусмотренные в настоящее время законом, права и обязанности. Законом не урегулированы отношения товарищества собственников жилья и домовладельцев, не являющихся членами товарищества. В данном случае указанные отношения должны быть урегулированы договорами. Соответственно, в обязанности товарищества должны войти такие нормы, как заключение договоров с домовладельцами, не являющимися членами товарищества, а также требуется дополнить права товарищества.

В-пятых, в статье 13 названного закона сказано, что при наличии товарищества собственников жилья, продавец, подготавливая предложение о продаже помещения в кондоминиуме, кроме обычных технических характеристик, сообщаемых покупателю при продаже помещений, обязан предоставить документы, где сообщаются: данные действующего бюджета и финансового отчета товарищества, сведения о любых известных капитальных затратах, которые товарищество собирается произвести в течение двух предстоящих лет, сведения о любых сборах и накоплениях, которые могут возникнуть в связи с этими затратами. Кроме того, в дополнение к этим сведениям, представляется устав товарищества, определяющий права и обязанности будущего домовладельца. При отсутствии обязательности вступления в товарищество собственников жилья указанные документы не могут являться обязательными к представлению покупателю, как это происходит в других домах, где нет товарищества собственников жилья.

Кроме того, не решен вопрос о возникновении права собственности домовладельцев на земельный участок. Как видно из текста названного Закона, прилегающий земельный участок также является общим имуществом дома. В пункте 2 статьи 9 Федерального Закона «О товариществах собственников жилья» говорится, что «доля в праве собственности на общее имущество дома каждого домовладельца в праве общей собственности на общее имущество в кондоминиуме следует судьбе права собственности на помещение в кондоминиуме, принадлежащее этому домовладельцу». Следовательно, при приобретении в многоквартирном жилом доме жилого помещения в собственность, у домовладельца возникает и доля в праве собственности на общее имущество дома. Однако, когда речь идет о праве собственности на земельный участок, мы сталкиваемся совсем с противоположной ситуацией. В пункте 1 статьи 11 указанного закона речь идет о передаче домовладельцам земельного участка в общую долевую собственность. Следовательно, право собственности на земельный участок у домовладельцев возникает только после его передачи, а не в силу приобретения права собственности на жилое помещение. Передачу в собственность земельного участка осуществляют органы государственной власти или органы местного самоуправления. В данном случае конструкция того, что доля в праве собственности на общее имущество всегда равна доле предшествующего собственника помещения и всегда следует судьбе помещения, действует не в полной мере, что в принципе неверно. Это противоречие общему правилу возникновения права собственности на общее имущество дома. Например; при приватизации жилого помещения гражданин приобретает долю в праве собственности на общее имущество дома, кроме доли в праве собственности на прилегающий земельный участок. В этом случае земельный участок остается в муниципальной собственности.

Назревает необходимость внесения изменений в Налоговый кодекс:

· либо распространение освобождения от уплаты единого социального налога на товарищества собственников жилья и иные некоммерческие организации в жилищной сфере, в которых вознаграждение работникам выплачивается из поступлений от членских взносов;

· либо отмена упомянутого освобождения, установленного для ЖК и ЖСК.

В первом случае, а также в том случае, если никаких изменений не будет, потребуется издание подзаконных актов о необходимости предусмотреть в федеральном бюджете средств для зачисления в соответствующие фонды государственного социального страхования на предоставление социальных выплат работникам ЖК, ЖСК (ТСЖ).

Как показала практика пяти лет, прошедших с момента выхода Закона о ТСЖ, основные: проблемы развития товариществ собственников жилья сконцентрированы на местном уровне:

· не соблюдаются принципы передачи домовладельцам всех прав на имущество в составе кондоминиума, в том числе - на земельные участки и нежилые помещения;

· установленные муниципальные дотации на жилищно-коммунальные услуги, а также жилищные субсидии и льготы, предоставляемые отдельным домовладельцам в кондоминиуме, поступают в товарищества зачастую с опозданием и не в полном объеме;

· часто коммунальные службы относятся к товариществам как к коммерческим предприятиям и применяют к ним соответствующие ставки оплаты услуг;

· то же относится и к таким организациям, как налоговые и надзорные органы, которые применяют к товариществам требования, неадекватные их статусу некоммерческой организации;

· органы местного самоуправления создают сложные бюрократические процедуры при оформлении кондоминиумов и регистрации товариществ собственников жилья и не оказывают товариществам содействия во взаимоотношениях с городскими службами.

В процессе совершенствования нормативной базы по созданию и деятельности товариществ собственников жилья в регионах и на местах необходимо решить следующие вопросы:

· разработка нормативных документов для закрепления земельных участков за домовладельцами в кондоминиумах на праве собственности;

· разработка пакета нормативных документов для создания ТСЖ на базе нового строительства;

· внедрение договорной основы финансирования ТСЖ;

· определение мер муниципальной поддержки ТСЖ.

Отдельные предложения и рекомендации по совершенствованию жилищного законодательства в области учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий и других институтов жилищного законодательства

Учет нуждающихся граждан, движение граждан в очереди нуждающихся, как одни из центральных положений жилищного законодательства, должны быть трансформированы в условия (причем не исключительные) заключения договора социального найма.

Эти положения непременно должны быть отражены в следующих основных правовых актах, регулирующих данную группу жилищных отношений:

- Закон Российской Федерации от 24 декабря 1992 г. N 4218-1 "Об основах федеральной жилищной политики" (с изменениями от 12 января 1996 г., 21 апреля 1997 г., 10 февраля, 17 июня, 8 июля 1999 г.) (статья. 13);

- Основы жилищного законодательства Союза ССР и союзных республик от 24 июня; 1981 г. N 5150-Х (с изменениями от 26 марта, 8 июня 1984 г., 27 ноября 1985 г., 21 апреля 1986 г., 10 мая 1989 г., 22 мая 1990 г.) (статья 19).

Ввиду изменения и дополнения указанных актов следует признать утратившим силу Постановление СМ РСФСР от 31 июля 1984 г. N 335 "О порядке учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий и предоставления жилых помещений в РСФСР" (с изменениями от 2 августа 1989 г., 18 января 1992 г., 23 июля 1993 г., 28 февраля 1996 г.). Отдельные положения этого Постановления с учетом вышеизложенного могут быть воспроизведены в новом Жилищном кодексе.

Законодательное решение изложенной проблематики достигается не только четко определяемыми новым Жилищным кодексом (или внесением изменением в действующий) критериями отнесения граждан к категории нуждающихся, но и включением в указанный правовой акт единого исчерпывающего списка отдельных категорий граждан, имеющих право на внеочередное и первоочередное предоставление жилья на основе договора жилищного найма. Законодательное закрепление такого единого списка потребует внесения изменений в ряд действующих правовых актов:

Закон РСФСР «О реабилитации жертв политических репрессий» от 18.10.91 N 1761-1 (в ред. Законов Российской Федерации от 26.06.92 N 3230-1; от 22.12.92 N 4185-1; от 03.09.93 N 5698-1, Указа Президента Российской Федерации от 24.12.93 N 2288; ФЗ от 04.11.95 N 166-ФЗ; Указа Президента Российской Федерации от 08.06.96 N 858);

Федеральный закон Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации» от 17.01.92 N 2202-1 (в ред. ФЗ от 17.11.95 N 168-ФЗ);

Трудовой кодекс Российской Федерации;

Федеральный закон Российской Федерации «О ветеранах» от 12.01.95 N 5-ФЗ.

Представляется целесообразным, что регулирование собственно ведения учета нуждающихся в улучшении жилищных условий, равно как технико-юридическая реализация этого участка жилищных правоотношений должны быть переданы в ведение субъектов Российской Федерации; федеральное же законодательство определяет основные принципы организации учета, основания постановки и исключения из очереди. Изложенное предложение может быть претворено в жизнь путем внесения изменения в соответствующие разделы Закона Российской Федерации от 24 декабря 1992 г. N 4218-1 "Об основах федеральной жилищной политики" (с изменениями от 12 января 1996 г., 21 апреля 1997 г., 10 февраля, 17 июня, 8 июля 1999 г.).

Правовое регулирование оснований и порядка учета нуждающихся в улучшении жилищных условий должно быть свободным от ряда ныне предусматриваемых, но фактически не применяемых положений - учет по месту работы, обязательное участие общественности и т.п. Изложенное подразумевает внесение изменений в законодательство (Закон Российской Федерации от 24 декабря 1992 г. N 4218-1 "Об основах федеральной жилищной политики" (с изменениями от 12 января 1996 г., 21 апреля 1997 г., 10 февраля, 17 июня, 8 июля 1999 г.), Основы жилищного законодательства Союза ССР и союзных республик от 24 июня 1981 г. N 5150-Х (с изменениями от 26 марта, 8 июня 1984 г., 27 ноября 1985 г.,21 апреля 1986 г., 10 мая 1989 г., 22 мая 1990 г.), Жилищный кодекс РСФСР от 24 июня 1983 г. (в редакции от 28 марта 1998 г.) (с изменениями от 17 апреля 2001 г.)) и прекращение действия отдельных подзаконных актов, например, Постановление СМ РСФСР от 31 июля 1984 г. N 335 "О порядке учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых помещений в РСФСР" (с изменениями от 2 августа 1989 г., 18 января 1992 г., 23 июля 1993 г., 28 февраля 1996 г.).

Необходим полный и одномоментный законодательный отказ от категории «служебное помещение» с заменой ее определенного вида договором социального найма, либо перевод служебного жилого фонда в общий (например, как это предпринято в гор. Москве, где за гражданами, проработавшими не менее 10 лет в организациях, предоставивших им служебное жилье, закрепляется занимаемое жилое помещение). Реализация этого положение потребует не только включения соответствующих норм в Жилищный кодекс и (если не будет отменен) Закон Российской Федерации от 24 декабря 1992 г. N 4218-1 «Об основах федеральной жилищной политики», но и внесение соответствующих изменений и дополнений в:

- Постановление «О повышении ответственности за сохранность и содержание в исправном состоянии жилищного фонда» от 18.10.62 N 1390;

- Постановление «О мерах по повышению безопасности газоснабжения городов, поселков и других населенных пунктов» от 12.01.70 N 15;

- Постановление «О выделении в столицах автономных республик, краевых и областных центрах и других городах РСФСР служебных жилых помещений для почтальонов» от 16.04.75 N 234;

- Закон РСФСР «О милиции» от 18.04.91 N 1026-1 (в ред. Законов Российской Федерации от 18.02.93 N 4510-1; от 01.07.93 N 5304-1; ФЗ от 15.06.96 N 73-ФЗ);

- Постановление Совета Министров - Правительства Российской Федерации «О мерах по усилению социальной защищенности работников государственных природных заповедников и национальных природных парков» от 11.10.93 N 1027;

- Федеральный закон «О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 08.05.94 N 3-ФЗ (в ред ФЗ от 12.03.96 N 24-ФЗ; от 15.08.96 N 114-ФЗ).

Требует законодательного решения не реализованное положение Жилищного кодекса о едином списке категорий лиц, имеющих право на предоставление служебного помещения (или заключении договора социального найма). Такой перечень (или принципы его определения) в федеральном законодательстве необходим, но уже только применительно к заключению особого рода договора социального найма. Как минимум необходимо внесение соответствующих изменений в действующие акты:

- Постановления СМ РСФСР «О повышении ответственности за сохранность и содержание в исправном состоянии жилищного фонда» от 18.10.62 N 1390; «О мерах по повышению безопасности газоснабжения городов, поселков и других населенных пунктов» от 12.01.70 N 15; «О выделении в столицах автономных республик, краевых и областных центрах и других городах РСФСР служебных жилых помещений для почтальонов» от 16.04.75 N 234;

- Постановление Совета Министров - Правительства Российской Федерации «О мерах по усилению социальной защищенности работников государственных природных заповедников и национальных природных парков» от 11.10.93 N 1027);

- Закон РСФСР «О милиции» от 18.04.91 N 1026-1 (в ред. Законов Российской Федерации от 18.02.93 N 4510-1; от 01.07.93 N 5304-1; ФЗ от 15.06.96 N 73-ФЗ);

- Федеральный закон «О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 08.05.94 N 3-ФЗ (в ред. ФЗ от 12.03.96 N 24-ФЗ; от 15.08.96 N 114-ФЗ).

Положение Конституции о предоставление жилища на основании договоров социального найма иным, указанным в законе гражданам также требует тщательной проработки. В частности, создание единого перечня оснований отнесения лиц к такой категории, а не законодательное решение по каждой группе граждан, как это существует в настоящее время. К примеру, нормы Закона от 4 июля 1991 г. «О приватизации жилищного фонда в РСФСР» к «иным гражданам», на которых распространяется порядок очередности предоставления жилья, относит, в частности, инвалидов Великой Отечественной войны, инвалидов труда, инвалидов с детства, ветеранов войны и т.д. (ВВС РСФСР, 1991, N 28, ст. 959), Закона РСФСР от 15 мая 1991 г. «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» в редакции от 18 июня 1992 г., с изменениями и дополнениями от 24 ноября 1995 г. (ВВС РСФСР, N 32, ст. 1861; СЗ РФ, 1995, N 48, ст. 4561).

Таким образом, по всем трем положениям (учет нуждающихся, служебное жилье, договор социального найма) требуется внесение соответствующих (кроме указанных выше) изменений в следующие Федеральные законы:

- Закон Российской Федерации «Об основах федеральной жилищной политики»

- Федеральный закон «О статусе военнослужащих»

- Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О беженцах»

- Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О вынужденных переселенцах»

- Закон РСФСР «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации»

- Федеральный закон «О садовых, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан»

- Федеральный закон «О товариществах собственников жилья»

- Таможенный кодекс Российской Федерации

- Федеральный закон «О ветеранах»

- Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в закон Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации»

- Закон Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации»

- Налоговый кодекс Российской Федерации

- Закон Российской Федерации «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС»

- Федеральный закон «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации».
7. Приложения. Отдельные аспекты совершенствования жилищного законодательства

Предложения относительно норм защиты жилищных прав граждан и юридических лиц -собственников жилых помещений

Развитие гражданского оборота и вызванные этим процессом изменения системы взаимоотношений в обществе ставят на повестку дня задачу мониторинга системы защиты имущественных прав и совершенствования отдельных составляющих этой системы, поскольку несвоевременность корректировки положения дел с защитой имущественных прав ведет к неэффективности функционирования рыночных механизмов.

Защита прав добросовестного приобретателя недвижимого имущества наиболее остро стоит в социально-экономической сфере (например, при приобретении жилья физическими лицами) и при принятии инвесторами инвестиционных решений.

Потенциальная возможность нарушения прав добросовестных приобретателей недвижимости сужает вторичный рынок жилья и препятствует привлечению инвестиций в сектор недвижимости в целом.

При этом представляется, что государство, взявшее на себя функцию «арбитра» в вопросе возникновения прав на недвижимое имущество через создание систему: государственной регистрации, должно и может сформировать сбалансированную эффективную систему защиты, с одной стороны - добросовестных приобретателей недвижимого имущества, зарегистрировавших свои права, а с другой стороны - бывших собственников недвижимости, права которых были нарушены, путем возмещения ущерба в соответствии с системой государственного гарантирования. Одинаково неприемлемо как положение, при котором всем рискам подвержен добросовестный приобретатель, так и положение, в соответствии с которым все риски переносятся на бывшего собственника недвижимого имущества.

Защитить права добросовестного приобретателя и бывшего собственника недвижимости возможно через уточнение, разъяснение следующих положений действующего законодательства.

Обеспечение информационной прозрачности ограничений прав на недвижимое имущество и обременении недвижимости. Регистрационная система предполагает наличие минимальной осмотрительности и усердия со стороны всех лиц, обладающих какими-либо правами на недвижимость, по защите их интересов.

В настоящее время существуют информационные ресурсы, в которых содержатся данные об ограничениях и обременениях недвижимости, которые не попадают в ЕГРП.

Поэтому необходимо, например, установить обязательность государственной регистрации права пользования граждан жилым помещением в качестве обременения недвижимости либо установить, что данное обременение не подлежит регистрации, но при этом указать, из каких конкретных источников участники рынка недвижимости могут получить эту информацию, в каком порядке и в какие сроки.

Уточнение порядка регистрации. Внести дополнение в Федеральный закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», которое должно включать правило о фиксации времени подачи заявления на государственную регистрацию права (с точностью до минуты) и о юридическом соотношении между заявлением на государственную регистрацию права, которое было подано раньше, с заявлением на государственную регистрацию права, которое было подано позднее, но государственная регистрация по которому была проведена раньше, в отношении одного и того же объекта недвижимости.

Внести изменения в Федеральный закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» с целью сделать юридически значимым момент подачи заявления. При такой схеме право считается возникшим с момента регистрации заявления, но это право вступает в силу лишь после проведения всех необходимых проверочных процедур и внесения записи в ЕГРП, за исключением случаев, указанных в законе.

Публикация информации о зарегистрированных правах. Предлагается максимально упростить доступ любого лица к информации, содержащейся в ЕГРП, о любом объекте недвижимости, в частности, к сведениям об объекте недвижимости, зарегистрированным правам на него, ограничениям (обременениям) прав, если эти сведения не отнесены к государственной тайне.

Средством упрощенного доступа любого лица к информации, содержащейся в ЕГРП, является публикация информации в специальном бюллетене и размещение соответствующей информации в Internet на официальном сайте учреждения юстиции по регистрации прав.

Установление приоритета регистрационных записей перед правоустанавливающими документами. Внести изменение в Закон о регистрации прав на недвижимость, согласно которому при несоответствии записей в ЕГРП и правоустанавливающем документе приоритет имеет правоустанавливающий документ лишь в случае, если права на недвижимое имущество, возникшие в установленном порядке до введения в действие Закона о регистрации прав на недвижимость, еще не были зарегистрированы в соответствии с ним.

Уточнение понятия ответственности регистрирующего органа. В соответствии со ст. 31 Закона о регистрации прав на недвижимость учреждение юстиции по регистрации прав несет ответственность за своевременность и точность записей о праве на недвижимое имущество и сделках с ним в Едином государственном реестре прав, за полноту и подлинность выдаваемой информации о правах на недвижимое имущество и сделках с ним.

В указанной правовой норме не уточнено, какую именно юридическую ответственность несет учреждение юстиции по регистрации прав и что означает ответственность за точность записей о праве на недвижимое имущество. Не ясно соотношение рассмотренной статьи со ст. 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Указанные проблемы предлагается решить путем внесения изменения в данную статью Закона, предусмотрев в ней, что учреждение юстиции по регистрации прав обязано возместить вред, причиненный в результате незаконных действий (бездействия) учреждения юстиции, в том числе причиненный в результате несвоевременного осуществления регистрационных действий, неточности записей о праве на недвижимое имущество и сделках с ним в Едином государственном реестре прав, неполноты и/или недостоверности выданной информации о правах на недвижимое имущество и сделках с ним.

Предлагается также, чтобы регистрирующий орган нес ответственность перед участниками рынка недвижимости не только за ошибки, допущенные регистрирующим органом, но и за действия (бездействие) органов кадастрового и технического учета (с последующим правом обратного требования), на основании информации которых были произведены регистрационные действия, повлекшие за собой возникновение ущерба у участников рынка недвижимости. По решению суда возмещение ущерба участнику рынка недвижимости, у которого возникает ущерб в результате незаконного действия или бездействия регистрирующих органов, органов технического и кадастрового учета, производится в полном объеме.

Отнесение платы за регистрацию и получение информации о зарегистрированных правах на недвижимое имущество и сделках с ним к государственной пошлине. Отнести плату за государственную регистрацию прав и получение информации о зарегистрированных правах на недвижимое имущество и сделках с ним к государственной пошлине.

Внести соответствующие изменения в Закон о регистрации прав на недвижимость и Закон Российской Федерации «О государственной пошлине».

При доработке проекта главы «Государственная пошлина» второй части Налогового кодекса Российской Федерации, принятого Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации в первом чтении, необходимо:

· при определении размера государственной пошлины выделить сделки с жилыми помещениями и другими социально значимыми объектами, находящимися в собственности физических лиц, в отдельную категорию и установить значительно меньший размер государственной пошлины в твердой сумме (руб.);

· снизить установленный в проекте размер государственной пошлины за государственную регистрацию сделок с недвижимостью с 0,3-0,5% от стоимости имущества до 0,1 %;

· уменьшить размер государственной пошлины за нотариальное удостоверение договоров об ипотеке и установить его в твердой сумме (руб.);

· установить размер государственной пошлины за получение информации о зарегистрированных правах на недвижимое имущество и сделках с ним в твердой сумме

· (руб.);

· государственную пошлину за регистрацию и получение информации о зарегистрированных правах на недвижимое имущество и сделках с ним выделить в проекте в отдельную статью.

Данные изменения законодательства обусловлены тем, что по своей сути плата за регистрацию и получение информации о зарегистрированных правах на недвижимое имущество и сделках с ним является государственной пошлиной, поскольку ей присущи признаки, указанные в ст.1 Закона Российской Федерации от 09.12.91 № 2005-1 «О государственной пошлине». Это, во-первых, обязательный и действующий на всей территории Российской Федерации платеж. Во-вторых, это платеж, взимаемый за совершение юридически значимых действий либо выдачу документов уполномоченными на то органами или должностными лицами.

Обеспечение реализации принципа единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов. Принцип единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, согласно которому все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных участков, за исключением случаев, установленных федеральными законами, закреплен в ст. 1 Земельного кодекса Российской Федерации.

Его реализация осуществляется не единомоментно, она рассчитана на определенный период. Вместе с тем реализация указанного принципа позволит сделать правa добросовестного приобретателя недвижимости предсказуемыми. Для обеспечения реализации принципа единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов предлагается:

· приватизировать объекты или передавать иные права (в том числе аренды лишь с продажей (передачей в аренду) земельного участка;

· по мере проведения массовой приватизации земельных участков расширять действие данного принципа путем уменьшения исключений, установленных в федеральных законах.

Разработка предложений по применению правовых норм для демонополизации и созданию конкурентной среды в жилищном хозяйстве с учетом особенностей разграничения полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по регулированию жилищных отношений.

К федеральному законодательству в жилищной сфере необходимо отнести федеральные законы, регулирующие отношения, связанные с осуществлением гражданами жилищных прав, а также регулирующие отношения, связанные с жильем:

• это прежде всего гражданское законодательство, регулирующее вопросы владения, пользования и распоряжения жилыми помещениями, находящимися в собственности граждан и юридических лиц. Гражданское законодательство, регулирующее отношения в жилищной сфере, включает в себя Гражданский кодекс Российской Федерации; законодательство регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним ("О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним"); законодательство об ипотеке (Федеральный закон "Об ипотеке (залоге недвижимости)"), регулирующее порядок обеспечения обязательств, связанных с приобретением прав на жилое помещение; законодательство о приватизации (Закон Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации"); законодательство о кондоминиумах и товариществах собственников жилья (Федеральный закон "О товариществах собственников жилья"), регулирующее владение и распоряжение общей собственностью в многоквартирных жилых домах; законодательство о защите прав потребителей (Закон Российской Федерации «О защите прав потребителей»);

На разграничение полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по регулированию жилищных отношений серьезное влияние оказывает тот факт, что в соответствии со статьей 71 Конституции Российской Федерации (подпункт «о») гражданское законодательство относится к ведению Российской Федерации.

• жилищное законодательство (Жилищный кодекс РСФСР, Закон Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики"), регулирующее вопросы обеспечения реализации и защиты конституционного прав граждан Российской Федерации на жилище, определения их жилищных прав и обязанностей, прав и обязанностей юридических лиц в жилищной сфере, защиты от произвольного лишения жилища, обеспечения сохранности жилищного фонда;

• градостроительное законодательство (Градостроительный кодекс Российской Федерации), регулирующее вопросы градостроительного планирования и индивидуальной и массовой застройки территорий городов и иных поселений, строительство, реконструкцию жилых домов, благоустройство территорий, прокладку инженерных коммуникаций;

• земельное законодательство (Земельный кодекс Российской Федерации) регулирующее вопросы владения, пользования и распоряжения земельными участками под жилыми строениями;

• другие федеральные законы, содержащие нормы, регулирующие отдельные жилищные права граждан.

К законодательству субъектов Российской Федерации в жилищной сфере необходимо отнести законы субъектов Российской Федерации, регулирующих отношения, связанные с осуществлением гражданами жилищных прав, а также регулирующие отношения, связанные с жильем, отнесенные Конституцией Российской Федерации к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В соответствии со статьей 72 Конституции Российской Федерации жилищное законодательство относится к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Указание на предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов в статье 72 Конституции Российской Федерации произведено без разъяснения полномочий каждого из них.

Одной из особенностей жилищного законодательства является то, что в нем содержатся; нормы права, относящиеся к различным отраслям законодательства. Поскольку жилищное законодательство является комплексной отраслью, а также предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, то добиться исчерпывающей полноты регулирования жилищных отношений в новом Жилищном кодексе Российской Федерации, как в едином консолидированном акте, регулирующем жилищные отношения, невозможно.

Как отрасль законодательства, жилищное законодательство должно быть разграничено на жилищное законодательство Российской Федерации и на жилищное законодательство субъектов Российской Федерации. В рамках этих двух уровней жилищного законодательства должны определяться также компетенция и полномочия органов местного самоуправления по регулированию жилищных вопросов.

Действующее жилищное законодательство не способствует решению такой назревшей проблемы, как определение границ ведения субъектов Российской Федерации в сфере регулирования жилищных отношений. Это нередко приводит к принятию субъектами Российской Федерации кодифицированных актов законодательства, регулирующих весь спектр жилищных правоотношений, а в отдельных случаях к превышению органами государственной власти субъектов Российской Федерации своей компетенции. Несовершенство отдельных правовых механизмов жилищного законодательства позволяет субъектам Российской Федерации отступать в ряде случаев от норм федерального законодательства или «сглаживать» их.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (статья 72 Конституции Российской Федерации) издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (статья 76 Конституции Российской Федерации).

Субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти и вправе осуществлять собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов, только вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (статьи 73 и 76 Конституции Российской Федерации До принятия федеральных законов по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения, субъекты Российской Федерации вправе осуществлять по таким вопросам собственное правовое регулирование, если оно не противоречит федеральному законодательству. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации должны быть приведены в соответствие с нормами принятого нового федерального закона.

Новый Жилищный кодекс Российской Федерации должен определять границы ведения Российской Федерации, которые должны регулироваться только федеральным жилищным законодательством - с одной стороны, и границы ведения субъектов Российской Федерации, которые могут регулироваться нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации - с другой стороны, а также прямо регулировать основные институты жилищного права.

При законодательном регулировании разграничения компетенции по вопросам регулирования жилищных правоотношений необходимо учитывать положения статьи 12 Федерального закона от 24 июня 1999 г. N 119-ФЗ "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации". Основы правового регулирования, связанные с жилищными правоотношениями должны раскрывать предмет жилищного законодательства и его принципы, основы регулирования основных правовых институтов, принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, определять общее соотношение между гражданским, жилищным и иными отраслями законодательства.

Компетенция и полномочия органов местного самоуправления по регулированию жилищных вопросов должна основываться на положениях Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Это объясняется тем, что предмет жилищного законодательства по многим позициям пересекается с вопросами местного значения, связанными с непосредственным обеспечением жизнедеятельности населения муниципального образования. Эти вопросы указаны в уставах муниципальных образований в соответствии с Конституцией Российской Федерации, указанным Федеральным законом, а также законами субъектов Российской Федерации. К их числу относятся вопросы местного значения, указанные в статье 6 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации":

· владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (пункт 2), в части муниципального жилищного фонда и объектов коммунальной инженерной инфраструктуры;

· местные финансы, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, решение других финансовых вопросов местного значения (пункт 3), в части финансирования содержания муниципальной недвижимости, социальной поддержки населения, договорных и долговых обязательств;

· содержание и использование муниципальных жилищного фонда и нежилых помещений (пункт

· ...обеспечение санитарного благополучия населения (пункт 7);

· регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований (пункт 9);

· создание условий для жилищного ...строительства (пункт 10);

· контроль за использованием земель на территории муниципального образования; (пункт 11)

· организация, содержание и развитие муниципальных энерго-, газо-, тепло-, и водоснабжения и канализации (пункт 13);

· организация снабжения населения и муниципальных учреждений топливом (пункт 14);

· благоустройство и озеленение территории муниципального образования (пункт 16);

· организация утилизации и переработки бытовых отходов (пункт 17);

· обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения (пункт 28);

· создание, определение целей, условий и порядка деятельности (статья 31);

· осуществления регулирования цен и тарифов на их продукцию (услуги), предприятий, учреждений и организаций, находящихся в муниципальной (статья 31) и другие вопросы.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации (статья 130) и Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (статья 2) местное самоуправление в Российской Федерации - это самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

Вопрос о соотношении самостоятельности решения местным самоуправлением вопросов местного значения (непосредственно или через созданные органы) и отнесением жилищного законодательства к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации должен решаться следующим образом: органы и должностные лица местного самоуправления вправе самостоятельно принимать (издавать) свои нормативные правовые акты по вопросам местного значения и вопросам своего ведения в жилищной сфере в форме, порядке, пределах полномочий, определенных в уставе муниципалитета в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации. Кроме того, отдельные конкретные полномочия муниципалитетов в жилищной сфере могут быть указаны в федеральных законах. Содержание нормативных правовых актов должно соответствовать Конституции Российской Федерации, федеральным и региональным законам, регулирующим отношения в жилищной сфере[1].

Каждый уровень публичной власти Российской Федерации (федерация - регион -муниципалитет) должен обладать полномочиями, достаточными для решения задач (проблем), которые в силу своей природы или значимости могут быть с наибольшей эффективностью решены именно на этом уровне. То что может регулировать муниципалитет не должен регулировать регион и т.д. Административная дистанция между органом принимающим решение и сферой действия этого решения должны быть максимально сокращена.

Органы местного самоуправления в соответствии с федеральным законом может быть наделено отдельными государственными полномочиями с передачей им необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств (например, вопросы, связанные с регистрацией граждан по месту жительства и по месту пребывания, вопросы гражданской обороны и др.). Дополнительные полномочия должны реализовываться органами местного самоуправления под контролем государства.

Основные условия и общие принципы разграничения полномочий в жилищной сфере между Российской Федерации, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями приведены в таблице 1.

Таблица 1.

Основные условия и общие принципы разграничения полномочий в жилищной сфере между Российской Федерации, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями






Российская Федерация




Субъект Российской Федерации




Муниципальное образование






















1. Система законодательных актов, регулирующих




Принятие федеральных законов по предметам,




Принятие законов по вопросам, отнесенным к




Принятие (издание) органами и должностными лицами МСУ



отношения в жилищной сфере




находящимся в ведении РФ и по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, имеющих прямое действие и приоритет над законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ, принятыми по этим предметам




ведению субъектов РФ федеральным законодательством и по вопросам, непосредственно не урегулированным федеральным жилищным законодательством (до принятия федеральных законов по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения).

Законы субъекта РФ не могут противоречить федеральным законам.

Законы и нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации, принятые в пределах его полномочий в жилищной сфере, обязательны

ДЛЯ

исполнения всеми находящимися на территории субъекта Российской Федерации

органами государственной власти, другими государственными органами и государственными учреждениям и, органами местного самоуправления.


правовых актов по вопросам своего ведения в порядке и в соответствии с полномочиями определенными уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов РФ.

Правовые акты местного самоуправления должны соответствовать Конституции РФ, федеральным законам и законами субъектов РФ.



2. Структура подзаконных нормативных правовых актов, регулирующих отношения в жилищной сфере


Издание указов Президента РФ, соответствующих Конституции РФ и федеральным законам


Принятие подзаконных нормативных правовых актов - в соответствии с федеральным и законами и законами субъекта РФ








Издание постановлений Правительства РФ -на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов













Федеральные органы исполнительной власти могут издавать акты, содержащие нормы жилищного права, в случаях и в пределах, предусмотренных федеральным законом и Правительством РФ













3. Принципы разграничения полномочий в жилищной сфере




Установление основ федеральной политики в жилищной сфере (в области экономического, экологического, социального развития), основы регулирования правовых институтов (общие принципы, рамочные условия)




Соблюдение общих принципов федерального законодательства в жилищной сфере и основ регулирования правовых институтов

Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут по взаимному соглашению передавать друг другу осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам (договорная компетенция)




Реализация государственной политики в жилищной сфере должна быть скоординирована с государственной политикой в сфере развития местного самоуправления и направлена на обеспечение реализации органами местного самоуправления функций, возложенных на них федеральными законами и законодательством субъекта РФ






Определение границ полномочий субъектов Российской Федерации в жилищной сфере, которые могут регулироваться нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации: жилищное, административное, земельное законодательство, установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления с учетом оптимального баланса правомочий РФ и субъекта РФ (разграничение законодательной компетенции, координация норм, фактическое определение предмета ведения субъекта РФ):

• возможности дифференциации прав и свобод граждан исходя из географических, экономических, социальных, национальных и иных особенностей региона;

• установления требований федерального законодательства как минимального уровня жилищных прав граждан.




Соблюдение требований федерального законодательства в жилищной сфере.

Самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов Российской Федерации принадлежащих им полномочий в жилищной сфере, установленных федеральным законодательством (защита прав и свобод человека и гражданина, вопросы владения, пользования и распоряжения землей; жилищное, административное, земельное законодательство; обеспечение экологической безопасности, установление общих принципов организации системы органов государственной власти местного самоуправления




Соблюдение требований федерального и регионального законодательства в жилищной сфере.






Определение границ полномочий органов местного самоуправления (баланс государственных и местных интересов), создание основ для эффективного решения вопросов местного значения в жилищной сфере (установление вопросов ведения местного самоуправления в жилищной сфере), связанные с:

• формированием и использованием муниципальной собственности;

• формированием местных бюджетов и иных местных финансов;

• экономико-географическими особенностями муниципальных образований, местных традиций.

Установление перечня конкретных вопросов жилищной сферы, регулирование которых осуществляется на муниципальном уровне.



Если какое-либо регулирование может осуществляться на более низком уровне, его не следует поручать более высокому уровню.




Законами субъектов РФ устанавливаются требования к наименованиям и видам правовых актов органов и должностных лиц МСУ по регулированию вопросов местного значения, полномочия по их изданию, порядку их принятия и вступления в силу (интеграция законодательства субъекта РФ и нормативных правовых актов муниципального образования). Данные требования учитываются в уставах муниципальных образований.

Перечень вопросов местного самоуправления в жилищной сфере, установленный в федеральных законах, может быть расширен субъектом РФ в рамках




Самостоятельное решение вопросов местного значения в правовых актах, изданных в соответствии с законами РФ и субъекта РФ.

К вопросам местного значения относятся вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования (т.е. большая часть вопросов, входящих в предмет законодательства в жилищной сфере).

Муниципалитеты могут наделяться законом (РФ и субъекта РФ) отдельными государственными полномочиями (РФ и субъекта РФ) с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.

Правовые акты местного самоуправления могут содержать, например:

• порядок снижения их стоимости жилищно-коммунальных услуг из-за их ненадлежащего качества;

• организация благоустройства населенного пункта;

• установление









Правовое регулирование организационной, финансовой и хозяйственной самостоятельности местного самоуправления при решении вопросов местного значения в жилищной сфере;

Бюджетное и налоговое регулирование, позволяющее обеспечить сбалансированные минимальные местные бюджеты, создать условия для оптимизации налоговой базы муниципальных образований;

передача в муниципальную собственность находящихся в государственной собственности объектов, необходимых для осуществления полномочий местного самоуправления

















Прямое исчерпывающее регулирование федеральным законодательством основных институтов права в жилищной сфере (исключительная законодательная компетенции субординация норм), которые отнесены Конституцией РФ к исключительной компетенции России, не могу быть эффективно урегулированы в региональном законодательстве, регулирование которых в региональном законодательстве может нарушить интересы других субъектов РФ или страны, это вытекает из необходимости правового и экономического единства, единообразия жизненных условий на территории нескольких субъектов РФ. Например:

• права и свободы человека и гражданина;

• гражданско-правовые институты (возникновение и осуществление права собственности и других вещных прав, регулирование договорных и иных обязательств, отношений, связанных с осуществлением




Прямое действие федеральных законов (отсутствие в нормативных правовых актах субъекта РФ норм, противоречащих федеральному законодательству).




Прямое действие федеральных законов (отсутствие в нормативных правовых актах муниципального образования норм, противоречащих федеральному законодательству).












В пределах ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ федеральные органы власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в РФ




Местное самоуправление не входит в систему государственной власти исполнительной Российской Федерации








4. Взаимодействие органов власти




Правительство РФ в пределах своих полномочий в целях обеспечения сочетания интересов РФ и субъектов РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ в сфере деятельности исполнительной власти координирует деятельность органов исполнительной власти субъектов РФ











Президент РФ может отменить постановления Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам и указам Президента РФ






5. Законность нормативных правовых актов




Правительство РФ вправе отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать действие этих актов









Правительство РФ может вносить предложения Президенту РФ о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае их противоречия Конституции Российской


Вправе предложить органу (должностном у лицу) местного самоуправления привести в соответствие с законодательством РФ изданные


Возможность судебного обжалования актов органов государственной власти и государственных должностных лиц, нарушающих права местного самоуправления в жилищной сфере




Федерации, федеральным, конституционным законам, федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина


ими правовые акты в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и иным нормативны м правовым актам РФ, конституции (уставу), законам и иным нормативны м правовым актам субъекта РФ







Правительство РФ осуществляет систематический контроль за исполнением Конституции РФ, федеральных законов, указов Президента РФ, международных договоров федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ


В случае если административная ответственность за нарушение нормативных правовых актов субъекта РФ, принятые в пределах его полномочий, не установлена федеральным законом, она может быть установлена законом субъекта РФ.




6. Контрольные функции


Правительство РФ в пределах своих полномочий осуществляет контроль за деятельностью федеральных органов










исполнительной власти, а по вопросам, отнесенным к ведению РФ полномочиям РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, также за деятельностью органов исполнительной власти субъектов РФ










Правительство РФ принимает меры по устранению нарушений законодательства Российской Федерации











Важным показателем становления реальных экономических в жилищно-коммунальном секторе является доля работ и услуг, выполняемых на конкурсных условиях. Причем, в жилищно-коммунальном хозяйстве выделяются сферы так называемых естественных локальных монополий, где развитие конкурентных отношений невозможно или ограничено по экономическим, технологическим или экологическим причинам. Это в первую очередь сфера поставки ресурсов, необходимые для оказания коммунальных услуг по отоплению, горячему и холодному водоснабжению, которые поставляются через присоединенные сети. В сфере монополий главной задачей становится формирование рациональной ценовой политики путем тарифного регулирования монопольной деятельности. Подходы муниципальных образований к решению этой задачи будут рассмотрены в следующем разделе.

В то же время деятельность, связанная с оказанием услуг по содержанию жилищного фонда является высоко конкурентной сферой бизнеса. Цель настоящего раздела - провести сравнительный анализ реальной ситуации по развитию конкурентных отношений в сфере обслуживания жилья.

Выделим три анализируемых проблемы:

- формирование альтернативного спроса на жилищные услуги;

- развитие конкуренции в сфере управления жилищной недвижимостью;

- развитие конкуренции в сфере подрядных работ по содержанию и обслуживанию жилищного фонда.

Задача формирования многообразного спроса на жилищные услуги - важное условие развития конкуренции. До недавнего времени главным собственником жилищного фонда оставались органы местного самоуправления. Спрос на жилищно-коммунальные услуги в этой ситуации определялся одним покупателем - муниципалитетом, который реально не очень заботился о качестве заказываемых услуг. Даже массовая приватизация многоквартирного жилищного фонда принципиально не изменила эту ситуацию. Новые собственники жилья не очень охотно берут на себя обязанность по управлению собственным домом, вернее общедолевым имуществом дома. Но именно в том, случае, когда частные собственники многоквартирного дома берут на себя ответственность за его управление, возникает альтернативный спрос на жилищные услуги. Правовое условие реализации обязанности собственников по управлению многоквартирным домом - создание товариществ собственников жилья (ТСЖ). Государство, муниципальные органы власти должны быть заинтересованы в развитии ТСЖ как с целью сокращения бюджетного дотирования ЖКХ за счет повышения эффективности работы в конкурентном секторе, так и с целью снять с себя ответственность за состояние чужого имущества.

В отсутствии альтернативного спроса развитие конкуренции в сфере управления жилищным фондом становится функцией главного, вернее самого крупного собственника жилищного фонда -муниципалитета. Однако на практике, в большинстве муниципальных образований исполнительные органы власти не только не заинтересованы в конкурентных отношениях в сфере управления жильем, но более того - сделали много для того, чтобы эта сфера деятельности была полностью монополизирована и перешла под полный, в том числе и финансовый, контроль чиновников. Главный вывод - конкурентная среда в сфере управления в настоящее время не сформирована ни в одном муниципальном образовании. Причем, если в малых сельских образованиях для этого есть экономические причины - относительно малый объем работ для развития для формирования конкурентной среды, то в больших городах это прямое следствие политики расширения административных функций, проводимой местными администрациями, по существу, при поддержке Госстроя России. Тем не менее, в ряде городов сформированы предпосылки для развития конкуренции, в сфере управления работают несколько организаций, заключаются договоры на управление жилищным фондом, появляется возможность объективно сравнить работу разных организаций. Развитие конкурентных отношений в сфере подрядных работ по содержанию и ремонту жилищного фонда является прямым следствием положения дел с формированием профессионального бизнеса по управлению жилищной недвижимостью. Главный экономический мотив развития конкуренции в сфере подрядных работ - управляющей организации должно быть экономически выгоднее выполнять работы по обслуживанию и ремонту зданий на подрядных условиях, а не собственными силами. Но поскольку в сфере управления жильем в настоящее время работают, в основном, не хозяйствующие субъекты, а административные структуры, то тема экономической выгоды заменяется темой политической целесообразности. Легче всего отдаются на конкурс работы, которые традиционно выполнялись подрядным способом: капитальный ремонт, обслуживание лифтового хозяйства и т.д. Но то, что традиционно выполнялось своими, муниципальными службами, на конкурс стараются не выставлять.

Другой характерный момент - даже там, где пытаются открыть рынок услуг по выполнению ремесленных работ на жилищном фонде для частного бизнеса, делают это административные структуры (конкурсные комиссии), которые объективно не могут поставить перед потенциальным подрядчиком конкретную задачу по работам на конкретных домах. Обязательства с обеих сторон часто носят обтекаемый, неконкретный вид. Типичной также является ситуация, когда решение о победителе конкурса принимают одни структуры, а договор подряда с ним подписывают совершенно иные.

В то же время, при всех существующих издержках небольшая статистика по конкурсам в сфере подрядных работ показывает, что у частного бизнеса есть устойчивый интерес к этому виду деятельности, проведение конкурсов в значительной степени мобилизует муниципальные службы в связи с угрозой потерять работу, дает серьезные основания ставить вопрос о приватизации муниципальных жилищных ремонтно-эксплуатационных организаций.

Четкое разграничение того, чем должны заниматься административные органы и чем реальный бизнес является залогом нормального развития экономики. К сожалению, практика преобразований в жилищно-коммунальном комплексе России показала, что в этом направлении существуют очень серьезные проблемы.

Жилищно-коммунальное хозяйство в советский период характеризовалось крайне высокой степенью административного влияния и монополизма. В частности, обслуживание жилищного фонда, как правило, осуществлялось по картельному принципу крупными жилищными организациями (трестами), которые сами и управляли, и обслуживали жилищный фонд.

В условиях рынка управление и обслуживание недвижимости - два разных вида бизнеса, что связано в первую очередь с минимизацией издержек на выполнение каждой из этих функций.

Поэтому демонополизация обслуживания жилья и разделение функций управления и обслуживания (заказчика и подрядчика) была поставлена как одна из главных в начальный период преобразований в ЖКХ. Она объективно осуществлялась административными методами и, следует признать, при крайне неудовлетворительном методическом обеспечении. Это привело к тому, что при достижении определенных, достаточно скромных результатов в сфере демонополизации обслуживания жилищного фонда и привлечения в эту сферу частного бизнеса, происходят крайне негативные тенденции в сфере управления жилищным фондом. Во многих случаях хозяйственная деятельность по управлению жилищным фондом стала выполняться административными структурами. Таким образом, сложилась ситуация, когда та деятельность, которая раньше выполнялась жилищными трестами и входила в стоимость жилищных услуг, стала выполняться чиновниками и потребовала дополнительных бюджетных расходов. Такая ситуация привела не к демонополизации сферы управления муниципальным жилищным фондом, а наоборот, - к усилению монополизма, когда вместо нескольких жилищных трестов муниципальным жилищным фондом стала управлять одна служба заказчика. Одним из важных негативных последствий такой ситуации стало массовое создание рассчетно-кассовых центров для оплаты жилищно-коммунальных услуг, что привело, во-первых, к концентрации огромных финансовых ресурсов населения, по существу, в административных органах, которыми в большинстве случаев являются службы заказчика, а во-вторых, - отмену де-факто каких бы то ни было договорных отношений. Если деньги «расщепляются», а не выплачиваются в соответствии с условием исполнения договора, то зачем тогда сам договор.

Ярким примером совмещения административных и хозяйственных функций в жилищно-коммунальном хозяйстве стала концепция муниципального заказа на жилищно-коммунальные услуги, которая нашла достаточно широкое применение и в рассматриваемых регионах и муниципальных образованиях.

Договор муниципального заказа имеет ряд существенных преимуществ по сравнению с хозяйственным ведением и оперативным управлением. Договор муниципального заказа позволяет собственнику часть работ по управлению оставить за собой, а часть работ передать управляющей организации. Договор муниципального заказа срочный, что способствует формированию экономических стимулов для эффективной работы управляющих организаций. Он может быть заключен с организацией любой формы собственности, в том числе с муниципальными унитарными предприятиями и учреждениями.

Вместе с тем договор муниципального заказа имеет ряд недостатков. Спорна применимость термина «муниципальный заказ» к поставке жилищно-коммунальных услуг населению. В соответствии с Законом Российской Федерации «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» «муниципальный заказ - соглашение между органом местного самоуправления и подрядной организацией о выполнении работ (об оказании услуг), финансируемых за счет местного бюджета». Близкое по содержанию определение муниципального заказа дает Бюджетный кодекс Российской Федерации. Основываясь на определении, можно утверждать, что использование термина «муниципальный заказ» в отношении предоставления жилищно-коммунальных услуг населению некорректно. В соответствии с определением муниципальный заказ финансируется за счет средств местного бюджета. Жилищно-коммунальные услуги финансируются из двух источников - бюджетные средства и средства населения. Причем доля населения постоянно увеличивается. Использование муниципального заказа справедливо, когда речь идет о вопросах благоустройства городской территории, поскольку источником финансирования благоустройства является местный бюджет. Иное дело - предоставление жилищно-коммунальных услуг.

Концепция государственного (муниципального) заказа основана на конкурсном распределении работ на поставку товаров и услуг для государственных (муниципальных) нужд за бюджетные ресурсы. В реализуемой схеме муниципального заказа тема конкурентности исчезла вообще. Более того, практически фиксируется соответствующая монопольная система управления и обслуживания жилищного фонда, а службы заказчика реализуют, в первую очередь, функции собственника жилищного фонда.

Договоры муниципального заказа выхолащивают функции управляющей жилищной организации. Управляющая организация превращается в контролирующий орган, не несущий ответственности перед населением за предоставление жилищно-коммунальных услуг. При введении муниципального заказа служба заказчика становится административным звеном, выполняющим функции расчетно-кассового центра, дополненные правом контроля за объемами и качеством предоставляемых услуг. В таких условиях лишен всякого смысла разговор о развитии конкуренции в сфере управления жилищным фондом.

Концепция муниципального заказа находится в прямом противоречии с основными идеями развития рыночных отношений в жилищной сфере:

создается специальный механизм хозяйствования для одной формы собственности на жилищный фонд; нарушается принцип равных возможностей для жилищного фонда любой формы собственности;

по существу, ликвидируется управление жилищным фондом как вид бизнеса; закрепляется чрезвычайно, на наш взгляд, опасная ситуация, когда городская администрация выступает субъектом хозяйственных взаимоотношений с организациями-исполнителями за счет средств населения.

Логика формирования рыночных отношений в жилищном хозяйстве основывалась на двух базовых идеях.

- Ликвидация государственной (муниципальной) монополии на жилищный фонд через приватизацию жилья и создание объединений собственников - товариществ собственников жилья. Этот процесс предполагает равные правовые и нормативные возможности для управления, как муниципальным жилищным фондом, так и жилищным фондом, находящимся в другой форме собственности.

- Понимание того, что многоквартирный жилищный фонд не будет иметь "эффективного" собственника ни в лице муниципалитета, ни в лице объединения собственников жилья, и обеспечение высокого уровня обслуживания многоквартирного жилищного фонда. Это, прежде всего, задача развития профессионального конкурентного управления жилищной недвижимостью.

Оптимальная схема управления жилищным фондом будет создана тогда, когда каждый Л собственников (будь то муниципалитет или ТСЖ) будет выбирать ту компанию, которая в пределах заданных им финансовых ресурсов обеспечит наилучшее содержание здания и предоставление жилищно-коммунальных услуг. Решать эти задачи такая управляющая компания может через заключение договоров с другими организациями, а также собственными силами. Мировая практика показывает, что именно реализация такой схемы позволяет минимизировать стоимость содержания жилой недвижимости и обеспечить необходимое качество.

На сегодняшний же день в большинстве российских муниципальных образованиях в лице вновь созданных управляющих компаний сочетаются и административные и хозяйственные полномочия. В итоге следует признать, что за последние годы наблюдалась очень опасная тенденция под видом разделения функций заказчика и подрядчика концентрировать в руках чиновников ранее не свойственные функции управления жилищным фондом. Важно подчеркнуть, что в такой ситуации реальный проигрыш от совмещения административных и хозяйственных функций существенно больше, чем выигрыш от якобы разделения заказа и подряда. Чиновник не может достаточно хорошо знать состояние жилищного фонда, чтобы заказывать действительно необходимые работы и услуги; чиновник не имеет ни времени, ни объективной экономической заинтересованности в реальном контроле за подрядчиком; он не заинтересован в снижении затрат, а значит в выборе лучшего подрядчика и в формировании в сфере подряда конкурентной среды. Пока жилищным фондом будет управлять чиновник - эта среда не станет бизнесом, тем более конкурентным.

Следует отдельно остановиться на влиянии масштаба муниципального образования на схему управления жилищно-коммунальным комплексом. Выделяются три разных схемы управления: города с районным делением, города без районного деления, сельские муниципальные образования.

В городах с районным делением управление жилищно-коммунальным комплексом осуществляется как по отраслевому, так и территориальному принципу. Очевидно, что это осложняет систему управления, создает дополнительные границы и конфликты. Для больших городов - миллионников такой принцип оправдан из-за больших издержек масштаба при управлении по отраслевому принципу и управление жилищным фондом по территориальному принципу выглядит оправданным. Но в городах с населением около 500 тысяч человек и меньше отраслевой принцип управления жилищно-коммунальным комплексом гораздо больше способствует становлению конкурентных экономических отношений, чем территориальный. Поэтому схема районного подчинения жилищных организаций в таких городах представляется неэффективной.

В сельских муниципальных образованиях традиционная форма управления жилищно-коммунальным хозяйством многоотраслевые предприятия ЖКХ, созданные по территориальному (поселенческому) принципу. Такие предприятия обеспечивают управление и обслуживание муниципального жилищного фонда, производят тепловую энергию, занимаются водоснабжением и водоотведением. Здесь важно подчеркнуть следующее. Развитие конкуренции в сфере подряда по содержанию жилья в сельской местности, как правило, достаточно ограничено из-за небольшого объема муниципального многоквартирного жилья. Поэтому разделение заказа и подряда по этим видам работ не представляется целесообразным.

В то же время важно понимать, что в системе многоотраслевых предприятий ЖКХ заложена экономически конфликтная ситуация, когда одни подразделения предприятия, отвечающие за управление жилищным фондом, должны быть заинтересованы в минимально рациональном потреблении ресурсов (тепла, воды, электричества), другие, производящие эти ресурсы,- в максимизации их продажи. По мере развития экономических отношений в жилищной сфере этот конфликт будет нарастать. В этой ситуации выглядит целесообразным разделение по разным юридическим лицам структур, работающих на жилищном фонде и производящих ресурсы для коммунальных услуг. Но при принятии такого решения необходимо оценить насколько увеличатся при разделении общезаводские расходы, не перекроет ли их увеличение возможную выгоду от повышения мотивации каждого предприятия. Альтернативой ситуации, когда многоотраслевые предприятия ЖКХ создаются в отдельных населенных пунктах (или создаются жилищно-коммунальные участки при сельских администрациях) может стать создание двух муниципальных предприятий -жилищного и ресурсоснабжающего, которые открывают филиалы или участки в каждом населенном пункте, где это необходимо.

Таким образом, разделение административных и хозяйственных функций в сфере управления жилищно-коммунальным хозяйством - одна из наиболее важных задач повышения эффективности работы отрасли.

Наряду со становлением муниципальных управляющих компаний рынок услуг по управлению жилой недвижимостью, в том числе муниципальной, должен быть открыт для частного бизнеса. Причем, развитие конкуренции должно сопровождаться приватизацией муниципальных предприятий, работающих в сфере управления и обслуживания жилищного фонда.

Для повышения привлекательности работ в сфере управления жилищным фондом для частного бизнеса необходимо:

1. Разделение ответственности - собственника жилищного фонда за определение целей управления и источников финансирования поставленных целей; управляющей жилищной организации - за планирование и организацию работ, обеспечивающих реализацию поставленных целей; подрядных организаций - за качество выполнения работ, заказанных управляющей организацией.

2. Создание эффективной системы мониторинга управления жилищным фондом, позволяющей оценивать эффективность выполнения задач, поставленных собственником перед управляющей организацией.

3. Формирование договорных отношений между собственниками жилых домов (в том числе и органами местного самоуправления) и управляющей жилищной организацией, обеспечивающих экономическую заинтересованность последней в эффективном использовании жилищного фонда.

4. Обеспечение разработки в сфере жилищно-коммунального хозяйства законодательного перечня прав и обязанностей управляющей организации независимо от ее организационно-правовой формы и формы собственности.

5. Совершенствование договорных отношений между управляющей организацией и ресурсоснабжающими предприятиями, с тем, чтобы разграничить ответственность управляющей организации и органов местного самоуправления за бюджетное дотирование коммунальных предприятий, обеспечить возможность эффективного контроля за количеством и качеством предоставляемых услуг и оплату по факту их поставки.

6. Формирование договоров на текущее обслуживание жилищного фонда, учитывающих реальные условия финансирования жилищной сферы на местах и предусматривающих возможность изменения условий финансирования и конкретного перечня работ, подлежащего выполнению.

7. Ускорение темпов перевода жилищно-коммунального хозяйства на бездотационное функционирование для создания условий развития конкуренции.

8. Отказаться от закрепления за муниципальными и государственными управляющими жилищными организациями (унитарными предприятиями и муниципальными учреждениями) жилищного фонда соответственно на праве хозяйственного ведения и оперативного управления.

9. Создание благоприятных условий для проведения на муниципальном уровне приватизации предприятий ЖКХ.

10. Обеспечение реальной структуры оплаты жилищных услуг населением с учетом всех составляющих и оправданных экономически затрат. Для этого платежи населения должны включать накопления на капитальный ремонт, затраты по страхованию жилья, для муниципального жилья - плату за наем.

Вышеперечисленные положения по управлению жилищным фондом в современных рыночных условиях отчасти нашли свое отражение в программных документах федерального уровня по реформированию и модернизации жилищно-коммунального хозяйства, но не получили незначительное законодательное закрепление в нормативных актах обязательных для исполнения.

Таким образом, для повышения эффективности управления жилыми домами в рыночных условиях посредством правового регулирования соответствующих правоотношений необходимо:

- путем принятия законодательных актов федерального и субфедерального уровня обеспечить законодательное регулирование процессов развития конкуренции в сфере управления и обслуживания жилищного фонда, путем вовлечения в эту деятельность частных компаний на основе разделения ответственности между собственником жилищного фонда (определение целей управления и источников финансирования поставленных целей), управляющей организацией (планирование и организация работ, обеспечивающих реализацию поставленных целей), ресурсоснабжающими и подрядными организациями (выполнение paбот, заказанных управляющей компанией) и реализации конкурсного отбора организаций по управлению и обслуживанию жилищного фонда;

- для повышения привлекательности создания товариществ собственников жилья и иных объединений собственников в границах единого комплекса недвижимого имущества (кондоминиума), обеспечить законодательное регулирование условий создания и деятельности данных объединений с учетом изменения уже действующих норм законодательства, препятствующих развитию данных процессов и разработки новых норм, регулирующих данные вопросы;

- посредством законодательного установления на федеральном уровне необходимого массива базовых норм, требующих обязательного заключения договоров между всеми субъектами правоотношений в жилищной сфере с целью повышения эффективности использования жилищного фонда, усиления контроля за количеством, качеством и оплатой предоставляемых коммунальных услуг, обеспечения текущего обслуживания жилищного фонда;

- на федеральном уровне установить основные показатели качества жилищно-коммунальных услуг, предоставляемых в процессе управления жилищным фондом и создать систему мониторинга управления жилищным фондом, позволяющую оценивать эффективность выполнения задач, поставленных собственником перед управляющей организацией;

- законодательно обеспечить реальную структуру оплаты жилищных услуг населением с учетом всех составляющих затрат. Для этого платежи населения должны включать накопления на капитальный ремонт, затраты по страхованию жилья (что возможно только путем принятия соответствующего федерального закона), для муниципального жилья - плату за наем.

Специфика жилищного хозяйства заключается в том, что неразвитость конкурентных отношений в этой сфере вызвана в большинстве случаев субъективными причинами, в первую очередь, - сложившейся в дорыночный период затратной хозяйственной структурой содержания жилищного фонда и административной системой управления.

Создание конкурентной среды в жилищной сфере ключевым образом зависит от эффективного разделения функций и формирования договорных отношений между собственниками жилищного фонда (или организациями, уполномоченными выступать от лица собственника), управляющими компаниями и подрядными жилищными организациями.

От лица собственников муниципального жилищного фонда выступают, как правило, специализированные структуры или подразделения органов местного самоуправления (комитеты по управлению муниципальным имуществом, управления жилищно-коммунального хозяйства). *

Частные собственники могут быть представлены юридическими и физическими лицами, имеющими в собственности жилищный фонд, товариществами собственников жилья или другими организациями, объединяющими непосредственно собственников жилых и нежилых помещений в жилых зданиях (кондоминиумах).

Разграничение функций собственника жилищного фонда от хозяйственной деятельности по его управлению и обслуживанию особенно важно для муниципального жилищного фонда. Необходимо прекратить существующую практику, когда органы местного самоуправления в лице своих структурных подразделений выполняют хозяйственные функции по управлению жилищным фондом.

Основными функциями органов местного самоуправления как собственника жилищного фонда должны являться:

- соблюдение нормативно-технических требований к содержанию и использованию жилья и объектов инженерной инфраструктуры;

- обеспечение необходимого уровня финансирования для содержания принадлежащей ему недвижимости;

- заключение договоров социального найма, найма или аренды жилых и нежилых помещений в принадлежащем ему жилищном фонде;

- заключение договора с выбранной (созданной) организацией на управление муниципальным жилищным фондом.

Основными функциями управляющей компании должны являться:

- поддержание в надлежащем состоянии и развитие принятой от собственника в управление недвижимости в соответствии с требованиями собственника и государственными стандартами качества предоставления жилищно-коммунальных услуг;

- выбор подрядчика по выполнению работ и поставке ресурсов для предоставления жилищных и коммунальных услуг на вверенном ему в управление жилищном фонде; в случае экономической целесообразности эти работы могут выполняться силами самой управляющей компании (в малых населенных пунктах);

- заключение договоров с выбранными подрядчиками на выполнение работ и предоставление ресурсов заданного количества, качества и стоимости;

- обеспечение системы контроля за выполнением договоров;

- организация сбора платежей за жилищно-коммунальные услуги.

При формировании или выборе организации, которая будет обеспечивать управление недвижимостью в жилищной сфере, собственник должен руководствоваться двумя соображениями:

- управляющая компания должна быть в максимальной степени ориентирована на удовлетворение нужд нанимателей и собственников жилья в части предоставления им жилищно-коммунальных услуг;

- управляющая компания и ее персонал должны быть заинтересованы, в том числе и финансово, в качестве своего труда.

Такая ориентация может быть достигнута выбором соответствующих организационно-правовых и финансовых механизмов. Функции управляющей компании могут выполняться субъектом любой организационно-правовой формы. Управление недвижимостью, в том числе и жилищным фондом, является потенциально высококонкурентной сферой деятельности. Повышение привлекательности этого * сектора экономики, в том числе и для частного капитала, будет происходить со становлением в нем реальных договорных взаимоотношений.

В крупных муниципальных образованиях целесообразно создание нескольких управляющих компаний, что обеспечит развитие конкуренции в этой сфере деятельности. Затраты на услуги по управлению должны включаться в стоимость жилищно-коммунальных услуг. В ближайшие годы проведение конкурсов на управление муниципальным жилищным фондом с привлечением организаций различных форм собственности должно стать обычной практикой в региональных центрах и других крупных городах.

Большой потенциал ресурсосбережения в жилищном фонде должен стать ресурсом для возврата инвестиций в модернизацию жилищного фонда, а формирование конкурентного бизнеса по управлению жилищным фондом - катализатором этого процесса. Развитие профессионального бизнеса по управлению жилищной недвижимостью должно постепенно привести к частичной переориентации затрат с текущих на капитальные. Управляющая компания в случае заключения достаточно длительного договора на управление жилищным фондом и обеспечении стабильных условий финансирования будет заинтересована в снижении теплопотерь жилого здания путем проведения его модернизации с тем, чтобы приобретать меньшее количество тепла на его отопление и, тем самым, окупить не только вложенные средства в модернизацию здания, но и увеличить собственную прибыль.

Главными направлениями модернизации жилищного фонда должны стать:

- ремонт и утепление наружных ограждающих конструкций зданий;

- установка домовых приборов учета потребления ресурсов: воды, газа, тепловой энергии, электричества;

- ремонт и оптимизация внутренних систем отопления и горячею водоснабжения;

- улучшение режимов вентиляции жилых помещений;

- повышение эффективности работы лифтового оборудования;

- использование энергоэффективных приборов освещения в местах общего пользования, а также энергоэффективного сантехнического оборудования.

Организация профессионального управления жилищным фондом обеспечит в среднесрочной перспективе улучшение состояния жилищного фонда, в долгосрочной перспективе уменьшится стоимость жилищно-коммунальных услуг.

Другими источниками обеспечения средств, инвестируемых в модернизацию жилищного фонда, могут стать увеличение оплаты жилья в связи с повышением комфортности проживания, а также включение в оплату жилья отчислений на проведение капитального ремонта жилищного фонда. *

Необходимо прекратить имеющуюся в некоторых городах Российской Федерации практику по введению системы прямых платежей граждан, проживающих в многоквартирных домах, за коммунальные услуги ресурсоснабжающим предприятиям. Такие расчеты, как правило, игнорируют существующие договорные обязательства между наймодателями и нанимателями, между собственниками жилых помещений и управляющими жилищными организациями. Помимо реально существующих в этом случае юридических проблем, такой порядок платежей никогда не позволит реализовать инвестиционный потенциал ресурсосбережения в жилищном фонде.

Создание равных условий для привлечения к управлению муниципальным жилищным фондом организаций разных форм собственности требует принятия на муниципальном уровне определенных правовых решений. В настоящее время, как правило, муниципальный жилищный фонд находится в у муниципальных унитарных предприятий на праве хозяйственного ведения или у муниципальных учреждений на праве оперативного управления. Договорные отношения между организациями такой правовой формы и муниципалитетом в этом случае необязательны. Жилищный фонд находится на балансе названных организаций, причем как муниципальная доля, так и приватизированная.

В процессе приватизации право собственности на отдельные жилые и нежилые помещения и соответствующая доля в общем имуществе переходили от муниципалитета к частным физическим лицам. В соответствии со статьей 289 Гражданского кодекса Российской Федерации «Собственнику квартиры в многоквартирном доме наряду с принадлежащим ему помещением, занимаемым под квартиру, принадлежит также доля в праве собственности на общее имущество дома». В настоящее время сложилась ситуация, когда, как правило, многоквартирные дома не имеют единого собственника, а принадлежат нескольким юридическим и физическим лицам. Смена собственника не отражалась в бухгалтерской отчетности муниципальных жилищных организации. Как результат, в большинстве муниципальных образований частный жилищный фонд учитывается жилищными муниципальными предприятиями, как жилищный фонд, переданный в хозяйственное ведение. Такая ситуация приводит к искажению бухгалтерской отчетности и самое главное искажает отношения между собственниками помещений в жилом здании.

Жилой дом рассматривается как объект недвижимости, принадлежащий органу местного самоуправления и переданный в хозяйственное ведение муниципального унитарного предприятия. В действительности муниципалитету принадлежит только часть жилых и нежилых помещений и муниципальная доля в общем имуществе, следует судьбе этих помещений. Именно частью имущества жилого здания и распоряжается муниципалитет. Например, если в жилом доме 40% (по площади) жилых и нежилых помещений принадлежит органу местного самоуправления, то именно 40% общего имущества может быть передано в хозяйственное ведение муниципального предприятия, остальные 60% должны быть переданы собственниками в управление жилищной организации на основании договора.

Имущественные особенности * объектов недвижимости в жилищной сфере (кондоминиумов) определяют особенности управления этими объектами. Каждый жилой дом должен рассматриваться как самостоятельный объект недвижимости, для которого разрабатывается самостоятельная программа управления, планы и графики работ по содержанию обслуживанию жилищного фонда, планы капитального ремонта и модернизации, параметры качества поставки коммунальных услуг. В настоящее время, по молчаливому согласию собственников жилищного фонда их представителем выступает администрация города, которая осуществляет функции собственника по отношению к жилым домам. Собственники имеют равные права, не зависимо от доли в общем имуществе. Каждый собственник имеет право знать, какие работы будут производиться на имуществе, ему принадлежащем, и когда.

Взаимоотношения собственника имущества и жилищной управляющей организации в обязательном порядке должны быть оформлены договорными обязательствами, за исключением случаев передачи муниципалитетом имущества в хозяйственное ведение или оперативное управление.

Для того чтобы организации разной формы собственности имели равные возможности для управления муниципальным жилищным фондом, существующие правоотношения должны быть изменены. Муниципалитет как собственник муниципального жилищного фонда (т.е. неприватизированных квартир) должен заключать с управляющей компанией договор на управление жилищным фондом как договор возмездного оказания услуг. Аналогичные договоры на управление жилищным фондом заключают другие собственники жилья в данном многоквартирном доме.

Проведение конкурсного отбора подрядчиков для текущего обслуживания жилья и проведения капитального ремонта обеспечивает повышение эффективности использования финансовых ресурсов. Однако в настоящее время процесс демонополизации сферы обслуживания жилищного фонда искусственно сдерживается из-за освобождения от налога на добавленную стоимость оплаты расходов населения по обслуживанию жилья. Тем самым складывается ситуация, когда выполнение работ по обслуживанию жилья на конкурсных подрядных условиях приводит к возникновению налога на добавленную стоимость, не компенсируемого за счет платежей населения.

Целесообразно внесение изменений в налоговое законодательство с целью отмены налоговой льготы на оплату населением расходов по обслуживанию жилья для устранения барьеров на пути к демонополизации и развития конкуренции в жилищной сфере. Существующая российская практика показывает, что экономический выигрыш для населения в этом случае существенно превысит размер дополнительного платежа.

Развитие конкурентных принципов управления и обслуживания жилья создает предпосылки для приватизации муниципальных жилищных предприятий. Чем большая конкуренция будет в сфере управления и обслуживания жилья, тем меньше ограничений должно быть на приватизацию муниципальных предприятий.

Развитие конкуренции в сфере управления жилищным фондом окажет существенное влияние на внедрение альтернативных технологий в сфере тепло- и электроснабжения, позволяющих осуществлять обслуживание относительно небольших групп потребителей. Это будет способствовать развитию конкуренции в сфере энергоснабжения, когда управляющая жилищная компания может рассматривать альтернативу создать собственный локальный источник энергоснабжения или воспользоваться услугами системы центрального энергоснабжения.

Демонополизация должна касаться и сферы сбора жилищно-коммунальных платежей населения.

Специализация расчетно-кассовых центров должна заключаться в оперативном ежемесячном расчете платежей населения в зависимости от реального потребления жилищно-коммунальных услуг. Это предполагает наличие специализированной информационно-вычислительной базы. Поэтому в городах, где существуют несколько управляющих компаний, расчеты по платежам населения целесообразно передавать на условиях подрядного договора специализированным расчетно-кассовым центрам, которые, как правило, имеют организационно-правовую форму муниципальных унитарных предприятий. В муниципальных образованиях, где управление муниципальным жилищным фондом осуществляет одна компания, расчетно-кассовый центр может создаваться как структурное подразделения этой компании.

Реформа собственности в жилищном хозяйстве должна привести к формированию двух уровней конкурентных отношений: конкуренция в сфере управления недвижимостью за получение заказа от собственника на управление жилищным фондом и конкуренция подрядных организаций за получение заказа на обслуживание жилья от управляющей компании.

Импульсом для развития конкуренции в данных направлениях должно служить формирование многообразия объединений собственников жилья.

Создание товариществ собственников жилья в границах единого комплекса недвижимого имущества (кондоминиума), включающего в себя земельный участок и расположенное на нем жилое здание, являются на сегодняшний день одним из эффективных способов защиты прав собственников жилья и организации управления многоквартирным жилым домом с разными собственниками отдельных помещений.
Выработка предложений по установлению требований к жилым помещениям, регулированию отношений найма, аренды и ипотеки, а также использованию социального жилищного фонда

Предложения по установлению требований к регулированию отношений найма.

Регулирование найма жилых помещений в жилищном законодательстве должно

основываться на приоритете норм Гражданского кодекса Российской Федерации (глава 35), который позволяет решать отдельные вопросы в отношении такого найма жилищным законодательством. Требования к регулированию отношений найма должны обеспечивать реализацию права граждан на жилище, которое обеспечивается с учетом уровня их дохода, а также специальных обязательств государства в отношении отдельных категорий граждан, нуждающихся в особой помощи и защите. Институт найма должен стать важнейшим в развитии рынка жилья для платежеспособных граждан. Необходимо создание правовых условий для предоставления муниципального жилья на условиях найма для категорий очередников, не соответствующих критериям предоставления жилья по договору социального найма.

Для предотвращения возможности продолжения действия условий существующих в настоящее время договоров с нанимателями (равно как и с собственниками) жилых помещений, определяющих условия предоставления им жилищно-коммунальных услуг, которые соответствуют нормам права, действующим в момент их заключения, а также для приведения договорных и внедоговорных обязательств в соответствие со складывающимися за последние годы рыночными

отношениям целесообразно распространить действие отдельных важнейших норм нового жилищного законодательства на отношения, возникшие из ранее заключенных договоров, что допускается п.2 ст.422 Гражданского кодекса Российской Федерации, а также на отношения, не урегулированные договорами или из-за их отсутствия. В этом случае положения договоров, заключенных ранее и в соответствии с другими нормами, потеряют свою силу, а действовать будут новые обязательные для сторон правила жилищного законодательства. Без этого новые нормы законодательства в жилищной сфере в отношении обязательств, имеющих гражданско-правовую природу, будут иметь ограниченное действие, поскольку устаревшие условия договоров будут сохранять свою силу. При этом усилия законодателя по совершенствованию жилищных правоотношений достигнут своей цели не полностью.

Для реализации указанной проблем в Федеральном законе «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации» необходимо указать конкретный перечень статей Жилищного кодекса Российской Федерации, действие которых распространяется на отношения, возникшие из ранее заключенных договоров, а также на внедоговорные обязательства, возникшие до принятия этого кодекса.

Постепенное сужение сектора социального жилья должно быть сбалансировано увеличением дог»; частного и арендного жилья, включая наем и аренду жилых помещений в государственном и муниципальном фонде. Помимо государственного и муниципального жилищного фонда социального использования, предоставляемого по договорам социального найма, органы государственной власти и органы местного самоуправления должны иметь обособленный жилищный фонд, предоставляемый по договорам найма гражданам, признанным нуждающимися в улучшении жилищных условий по основаниям, отличным от оснований признания нуждающимися в улучшении жилищных условий на условиях социального найма или которые в связи с характером их трудовых отношений должны проживать в непосредственной близости от места работы, занимающим выборные должности, работающим по контрактам или по срочным трудовым договорам, находящимся на военной службе и иным лицам в связи с характером их службы или работы, предусмотренным законодательством Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, выселяемым из занимаемых ими заложенных жилых помещений вследствие неисполнения ими своих обязательств по возврату кредитных средств, полученных на приобретение жилого помещения, при условии принятия соответствующих обязательств Правительством Российской Федерации, субъектом Российской Федерации или органом местного самоуправления.

Договоры найма жилых помещений в государственном и муниципальном жилищном фонде должны заменить институт служебного жилья. В целях создания условий для заключения договоров найма жилых помещений в государственном и муниципальном жилищном фонде для лиц определенных профессий, для которых прежнее жилищное законодательство предусматривало возможность пользования служебными жилыми помещениями целесообразно отказаться от института служебного жилья.

С учетом изложенного при изложении норм проекта Жилищного кодекса Российской Федерации о предоставлении жилых помещений в государственном и муниципальном жилищном фонде по договору найма необходимо указать, что:

а) доли государственного и муниципального жилищного фонда, предоставляемого по договору найма определяются соответственно федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органом местного самоуправления (например, часть 2 пункта 1 статьи 60 проекта ЖК РФ);

б) жилые помещения, находящиеся в государственном и муниципальном жилищном фонде, могут предоставляться по договору найма следующим гражданам:

• признанным нуждающимися в улучшении жилищных условий;

• которые в связи с характером их трудовых отношений должны проживать в непосредственной близости от места работы;

• занимающим выборные должности, работающим по контрактам или по срочным трудовым договорам;

• находящимся на военной службе и иным лицам в связи с характером их службы или работы, предусмотренным законодательством Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;

• выселяемым из занимаемых ими заложенных жилых помещений вследствие неисполнения ими своих обязательств по возврату кредитных средств, полученных на приобретение жилого помещения, при условии принятия соответствующих обязательств Правительством Российской Федерации, субъектом Российской Федерации или органом местного самоуправления (например, статья 61);

в) договор найма жилого помещения в государственном и муниципальном жилищном фонде является основанием для вселения и осуществления права пользования предоставленным жилым помещением (например, статья 62 проекта ЖК РФ);

В целях предоставления наймодателю возможности отказа недобросовестному нанимателю в заключении договора найма жилого помещения на новый срок по истечении срока старого договора статью 684 Гражданского кодекса Российской Федерации целесообразно дополнить положением об установлении преимущественного перед другими лицами права заключения договора найма на новый срок по истечении срока договора только для тех нанимателей, которые надлежащим образом исполняли свои обязанности. Это послужит предотвращению ограничения собственников жилых помещений в пользовании и распоряжении своим недвижимым имуществом л сохранению «серого» найма, при которой отношения с нанимателями не оформляются договором найма.

В качестве оснований для признания исполнения своих обязанностей нанимателем ненадлежащим образом необходимо сделать в статье 684 ссылку на статью 619 Гражданского кодекса Российской Федерации, в которой перечислены подобные случаи. Например, когда пользование жилым помещением осуществляется с существенным нарушением условий договора или назначение имущества либо с неоднократными нарушениями; существенно ухудшается имущество; более двух раз подряд по истечении установленного договором срока платежа не вносится плата; не производится капитальный ремонт имущества в установленные договором сроки, а при отсутствии их в договоре в разумные сроки в тех случаях, когда в соответствии с договором производство капитального ремонта является обязанностью нанимателя.

Регламентация в базовом жилищном законе положений, связанных с нормами ГК РФ, возможна лишь при условии внесения в Гражданский кодекс Российской Федерации соответствующих изменений и дополнений. С учетом изложенного в положениях Гражданского кодекса Российской Федерации и проекта Жилищного кодекса Российской Федерации о преимущественном праве на заключение договоров найма и социального найма жилого помещения необходимо указать, что:

а) по истечении срока договора найма жилого помещения наниматель, надлежащим образом исполнявший свои обязанности, имеет преимущественное право на заключение договора найма жилого помещения на новый срок (часть 1 статьи 684 ГК РФ);

б) в случае, когда наниматель исполнял свои обязанности ненадлежащим образом, наймодатель вправе отказаться от заключения договора найма жилого помещения на новый срок по основаниям, предусмотренным статьей 619 настоящего Кодекса, за исключением случаев, установленных законом или иными правовыми актами (часть 4 статьи 684 ГК РФ).

в) при согласовании условий договора наниматель не вправе требовать увеличения числа лиц, постоянно с ним проживающих по договору найма жилого помещения, за исключением определенного круга лиц, например, престарелые родители, супруг, несовершеннолетние дети, иждивенцы или др. (часть 3 статьи 684 ГК РФ);

г) по истечении срока договора найма жилого помещения в государственном и муниципальном жилищном фонде наниматель, надлежащим образом исполнявший свои обязанности, имеет преимущественное право на заключение договора найма на новый срок. Данное правило не распространяется на договоры краткосрочного найма, а также на договоры найма жилых помещений с гражданами, указанными в Жилищном кодексе Российской Федерации в случаях истечения срока трудового договора, контракта, службы, пребывания на выборной должности (например, часть 1 пункта 2 статьи 64 проекта ЖК РФ);

д) в случае, когда наниматель исполнял свои обязанности ненадлежащим образом, наймодатель вправе отказаться от заключения договора найма жилого помещения на новый срок по основаниям, предусмотренным статьей 619 Гражданского кодекса Российской Федерации (например, часть 2 пункта 2 статьи 64 проекта ЖК РФ).

е) наниматель жилого помещения, надлежащим образом исполнявший свои обязанности, по истечении срока договора имеет преимущественное право на его заключение на новый срок. В случае, когда наниматель исполнял свои обязанности ненадлежащим образом, наймодатель вправе отказаться от заключения договора найма жилого помещения на новый срок по основаниям, предусмотренным статьей 104 настоящего Кодекса (например, пункт 2 статьи 103 проекта ЖК РФ).

Предложения по установлению требований к регулированию отношений по использованию социального жилищного фонда.

Главной задачей законодательства в жилищной сфере по вопросу использования государственного и муниципального социального жилищного фонда является такое совершенствование этого института, при котором будут созданы правовые условия для предоставления жилья на условиях договора социального найма в основном малоимущим гражданам, нуждающимся в улучшении жилищных условий, а также отдельным категориям лиц, указанным в федеральных законах, нормативных правовых актах органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления. Это потребует сужение сферы действия и изменение содержания института социального найма государственного и муниципального жилья путем введения критерия дохода при определении права граждан на предоставление жилья по договору социального найма в домах государственного и муниципального фонда социального использования.

В рамках развития и совершенствования законодательства в жилищной сфере, направленного на усиление защиты жилищных прав граждан, необходимо создание института "жилищного фонда социального использования", отвечающего реалиям переходного периода и вновь принятым конституционным и законодательным нормам. Должны быть четко установлены категории лиц, имеющих право на получение жилья по договору социального найма. Необходимо окончание бесплатной приватизации жилья и передача органам государственной власти и органам местного самоуправления прав по vcтaнoвлeнию условий приватизации, что позволит им определить оптимальные объем и структуру муниципального жилищного фонда, а также долгосрочную политику его развития.

В законодательстве в жилищной сфере необходимо последовательно отразить конституционное положение об обязательности предоставления малоимущим или иным указанным в законе гражданам из государственных, муниципальных и других жилищных фондов жилища бесплатно или за доступную плату в соответствии с установленными законом нормами и при условии нуждаемости в нем (статья 40 Конституция Российской Федерации). Согласно закону малоимущей (малоимущим) считается и имеет право на получение государственной социальной помощи семья (одиноко проживающий гражданин), среднедушевой доход которой (доход которого) ниже величины прожиточного минимума, установленного в соответствующем субъекте Российской Федерации (п.1 ст.6 Федерального закона "О прожиточном минимуме в Российской Федерации").

Именно такой подход должен быть положен в основу использования жилищного фонда социального использования жилые помещения в котором предоставляются гражданам по договору социального найма (п.1 ст.672 Гражданского кодекса Российской Федерации). Необходим законодательный отказ от предоставления жилых помещений в государственном и муниципальном жилищном фонде социального использования только по признаку нуждаемости в улучшении жилищных условий при полном игнорировании критерия материального достатка семьи (гражданина). «Немалоимущие» не должны иметь возможность пользоваться жильем на тех же условиях, что и малоимущие. Малоимущим и отдельным категориям граждан, указанным в законах, должны предоставляться гарантии минимально допустимого качества условий проживания при установлении регулируемой максимального уровня оплаты жилья и коммунальных услуг. Для остальных лиц предоставление таких гарантий должно являться правом органов публичной власти.

Поскольку семьи (граждане), которые могут быть отнесены к категории малоимущих или к иным категориям, указанным в федеральных законах, имеющие право на получения и пользование жильем в государственном и муниципальном жилищном фонде социального использования могут перестать отвечать критериям принадлежности этим социальным группам, то условия договора социального найма в соответствии с установленной процедурой должны изменяться на условия договора найма. Фактически это должно означать расторжение договора социального найма по одностороннему требованию наймодателя, основанному на законе (ст.310, 450 Гражданского кодекса Российской Федерации и Жилищный кодекс Российской Федерации), и заключение им договора найма с тем же нанимателем без лишения последнего права пользоваться тем же жилым помещением на новых условиях. При отказе заключать договор найма наниматель должен освободить жилое помещение.

Занимаемые такими нанимателями жилые должны будут исключаться из жилищного фонда социального использования и переводиться в иную категорию - жилые помещения, предоставляемые по договору найма.

В законодательстве в жилищной сфере необходимо установить срок договора социального найма. Это позволит периодически проверять принадлежность нанимателей к категории малоимущих или к иным категориям, указанным в федеральных законах, имеющим право на получения жилья в государственном и муниципальном жилищном фонде социального использования. Такой подход позволит повысить меры социальной защиты малоимущих и иных слабо защищенных категорий граждан за счет предотвращения распыления бюджетных средств на граждан не являющихся малоимущими и реально нуждающихся в особой защите.

Целесообразно отказаться от бессрочности договора социального найма путем прямого указания на это в новом Жилищном кодексе Российской Федерации. Действие статей 683 и 684 Гражданского кодекса Российской Федерации, устанавливающих предельный пятилетний срок договора найма, и преимущественное право нанимателя на заключение договора найма жилого помещения на новый срок по истечении срока договора найма жилого помещения должно быть распространено на договор социального найма путем внесения дополнения в пункт 3 статьи 672 Гражданского кодекса Российской Федерации, в котором перечислены нормы главы 35 Гражданского кодекса Российской Федерации, прямо применяющиеся к договору социального найма. При этом преимущественное право на заключение договора социального найма жилого помещения на новый срок по истечении срока договора социального найма должно использоваться лишь тем нанимателем, который сам лично или члены семьи которого в соответствии с законом имеют право на социальное жилье. При утрате такого права договор социального найма должен изменяться на договор найма.

Процедура и конкретные условия исключения гражданина из категории малоимущих или иных граждан, имеющих право проживать в государственном и муниципальном жилищном фонде социального использования (в том числе установление срока, в течение которого доходы в расчете на каждого члена семьи превышают уровень, устанавливаемый органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации) должна устанавливаться Правительством Российской Федерации.

Законодательно урегулированный порядок заключения договора социального найма должен ограничить публичные начала и правовое значение ордера на вселение в жилое помещение.

В законодательстве в жилищной сфере возможно установление категорий граждан, имеющих договор социального найма или проживающих в жилищном фонде социального использования в качестве членов семьи нанимателя, плата за жилье и коммунальные услуги с которых не взимается (возможно, дети сироты, совершеннолетние недееспособные лица, инвалиды с детства или иные категории).

Таким образом, содержание положений о найме жилых помещений в государственном и муниципальном жилищном фонде социального использования должно быть изменено следующим образом:

а) в перечень норм о найме жилых помещений, правила которых применяются к договору социального найма (пункт 3 статьи 672 Гражданского кодекса Российской Федерации) необходимо помимо статей 674, 675, 678, 680, 681, пунктов 1-3 статьи 685 ГК РФ необходимо добавить статьи 683, 685 Гражданского кодекса Российской Федерации;

б) в проекте Жилищного кодекса Российской Федерации (например, в статью 43) должны быть указаны следующие категории граждан, состоящих на учете нуждающихся в улучшении жилищных условий, имеющих право на получение жилых помещений по договору социального найма в государственном и муниципальном жилищном фонде социального использования:

· лица, имеющие в расчете на каждого члена семьи доходы ниже уровня, устанавливаемого органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

· инвалиды и ветераны Великой Отечественной войны, участники боевых действий на территориях других государств и приравненные к ним лица, члены семей погибших (умерших) ветеранов Великой Отечественной войны и участников боевых действий на территориях других государств;

· отдельные категории военнослужащих и граждан, уволенных с военной службы, в случаях, предусмотренных федеральным законом;

· лица, страдающие тяжелыми формами некоторых хронических заболеваний, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации;

· инвалиды I и II группы, за исключением случаев, когда инвалидность связана с совершением гражданином преступления;

· семьи, имеющие детей-инвалидов, многодетные семьи, одинокие матери, одинокие отцы, граждане по окончании пребывания в государственном детском учреждении, родственников, опекунов или попечителей, где они находились на воспитании;

в) договор социального найма жилого помещения заключается на срок, не превышающий пяти лет. Если в договоре срок не определен, договор считается заключенным на пять лет;

г) в случае прекращения обстоятельств, послуживших основанием для получения жилого помещения по договору социального найма и отсутствия у нанимателя или членов его семьи и приравненных к ним лиц иных оснований для получения и пользования жилым помещением по договору социального найма, такой договор по требованию наймодателя расторгается. При согласии нанимателя наймодатель обязан заключить с ним договор найма. При несогласии нанимателя заключить договор найма жилое помещение в течение трех месяцев должно быть освобождено. Процедура и условия исключения гражданина из категории малоимущих или иных граждан, имеющих право проживать в государственном и муниципальном жилищном фонде социального использования определяется федеральным законом.

Существование и развитие жилищного фонда социального использования зависит от отмены возможности бессрочной бесплатной приватизации жилья. При законодательном прекращении бесплатной приватизации граждане, имеющие намерение приватизировать занимаемые ими жилые помещения в государственном и муниципальном жилищном фонде социального использования, должны иметь возможность осуществить бесплатную приватизацию в течение установленного для этого необходимого периода (два - три года). Конкретные сроки окончания бесплатной приватизации должны быть установлены в законодательстве о приватизации жилищного фонда. Приватизация государственного и муниципального жилищного фонда, занимаемого гражданами на основании договоров найма и социального найма, может быть продолжена на возмездной основе в соответствии с порядком, установленным законодательством в жилищной сфере. Институт бессрочной и бесплатной приватизации жилых помещений в государственном и муниципальном жилищном фонде следует заменить институтом их продажи, для чего требуется внесение дополнений и изменений в законодательство о приватизации жилых помещений.

Поэтому содержание норм об окончании бессрочной бесплатной приватизации жилых помещений в государственном и муниципальном жилищном фонде социального использования необходимо изменить так, чтобы понятие приватизация жилья истолковывалось как «передача в собственность граждан Российской Федерации на добровольной основе занимаемых ими жилых помещений в государственном и муниципальном жилищном фонде, а для граждан Российской Федерации, забронировавших занимаемые жилые помещения, - по месту бронирования жилых помещений» (статья 1), т.е. без указания на бессрочность.

При этом в статье 11 Закона РСФСР "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" должно быть указано, что каждый гражданин имеет право на приобретение в собственность бесплатно, в порядке приватизации, жилого помещения в домах государственного и муниципального жилищного фонда один раз лишь до первого января 2005 года. Закон РСФСР "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" необходимо дополнить статьей 111 которая должна устанавливать, что с первого января 2005 года каждый гражданин имеет право на приобретение в собственность, в порядке приватизации, занимаемого им жилого помещения в государственном и муниципальном жилищном фонде на возмездной основе. Купля - продажа жилого помещения в государственном и муниципальном жилищном фонде осуществляется в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации с учетом особенностей, установленных в жилищном законодательстве.

В Законе РСФСР "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" целесообразно установить правило, согласно которому стоимость приватизируемых жилых помещений в государственном жилищном фонде Российской Федерации устанавливается в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации, а стоимость приватизируемых жилых помещений в государственном жилищном фонде субъекта Российской Федерации и в муниципальном жилищном фонде устанавливается соответственно органами государственной власти субъекта Российской Федерации или органами местного самоуправления в соответствии с порядком, устанавливаемом Правительством Российской Федерации. Это положение необходимо продублировать в проекте Жилищного кодекса Российской Федерации (например, в пункт 1 статьи 30).

Помимо Федерального закона «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации» в проекте Жилищного кодекса Российской Федерации также необходимо указать на срочность бесплатной приватизации. Для этого в статье 31 необходимо записать: порядок и сроки приватизации жилых помещений устанавливается федеральным законом.

Поскольку в практике есть случаи, когда граждане желают отменить сделку приватизации жилых помещений, такая возможность должна быть оговорена следующей процедурой: гражданин, проживающий в жилом помещении, приобретенном в собственность в порядке приватизации, при условии, что это жилое помещение является у него единственным для постоянного проживания, вправе передать принадлежащее ему на праве собственности и свободное от обязательств жилое помещение уполномоченному органу государственной власти или органу местного самоуправления или управомоченному им лицу на условиях, установленных соответствующим договором, с согласия всех проживающих с ним совершеннолетних членов семьи, а уполномоченный орган государственной власти или орган местного самоуправления или управомоченное им лицо принимает при отсутствии спора жилое помещение в собственность и заключает с указанным гражданином договор социального найма или найма в установленном порядке.
Предложения по установлению требований к регулированию отношений аренды.

Гражданское законодательство не содержит каких-либо специальных норм об аренде жилых помещений. Без внесения в Гражданский кодекс Российской Федерации указания на возможность регулирования жилищным законодательством арендных отношений внесение в проект Жилищного кодекса Российской Федерации таких норм будет противоречить пункту 2 статьи 3 Гражданского кодекса Российской Федерации. Жилищное законодательство должно включать в себя нормы, конкретизирующие и развивающие положения §1 и §4 гл.34 Гражданского кодекса Российской Федерации («Общие положения об аренде» и «Аренда зданий и сооружений»), вытекающие из особенностей жилого помещения, как объекта недвижимости неразрывно связанного со зданием или сооружением, в котором оно находится, но отличного от них по своим характеристикам.

Институт договора аренды жилых помещений должен отличаться от института договора найма тем, что арендатор может использовать жилое помещение для передачи в наем по договорам найма различных видов, или в субаренду физическим или юридическим лицам (т.е. для коммерческого использования в предпринимательских целях), или по договору безвозмездного пользования. Но во всех случаях не для непосредственного проживания арендатора. В то время как институт договора найма предназначен для осуществления нанимателем возможности проживания в жилом помещении самому, совместно с членами своей семьи или другими лицами, то есть для потребительского использования жилья. Возмездное пользование гражданином жилым помещением, находящегося в собственности другого лица, для целей личного проживания предусмотрено только на основании договоров найма или социального найма.

Поскольку п.2 ст.671 и другие нормы Гражданского кодекса Российской Федерации не запрещают передачу жилого помещения в аренду физическому лицу, такая правомерная предпринимательская деятельность должна быть легализована в законодательстве в жилищной сфере. При аренде физическим лицом жилого помещения оно не может использовать его для собственного проживания. Оно должно передаваться другим физическим лицам во владение и пользование для проживания или в субаренду юридическим лицам. Эти позиции должны быть отражены и конкретизированы в жилищном законодательстве с целью установления возможности их использования для целей проживания других лиц на основании договоров найма (социального найма жилого помещения) или по договору безвозмездного пользования.

С учетом изложенного содержание нормы об аренде жилых помещений необходимо изложить с учетом того, что особенности аренды жилых помещений устанавливаются жилищным законодательством (статья 625 Гражданский кодекс Российской Федерации). Статья 671 Гражданского кодекса Российской Федерации (пункт 2) должна быть дополнена: юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям жилое помещение может быть предоставлено во владение и (или) пользование на основе договора аренды или иного договора. Арендатор может использовать жилое помещение только для проживания граждан на основе договора найма жилого помещения, заключаемым с арендатором.

Проект Жилищного кодекса Российской Федерации (например, пункт 3 статьи 14) должна соответствовать предложенным изменениям, вносимым в Гражданский кодекс Российской Федерации: юридические лица, имеющие жилые дома, жилые помещения на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления, а также арендаторы или владельцы (пользователи) жилых помещений на основании иного договора, используют жилые дома, жилые помещения для проживания граждан на основе договора найма жилого помещения, заключаемым с арендатором.

В нормах проекта Жилищного кодекса Российской Федерации (статья 91, 99, 108, 110 и других) должны содержаться положения о процедуре сдачи в аренду (имущественный наем) принадлежащих собственникам жилых домов и жилых помещений на условиях, предусмотренных Гражданским кодексом Российской Федерации, с соблюдением требований Жилищного кодекса Российской Федерации.

Проект Жилищного кодекса Российской Федерации должен содержать положения об основаниях досрочного расторжения договора аренды жилого дома, жилого помещения а порядке, установленном Гражданским кодексом Российской Федерации с следующих случаях:

а) по требованию арендодателя при:

· использовании арендатором жилого дома, жилого помещения не по назначению;

· разрушения или порчи жилого дома, жилого помещения арендатором либо гражданами, проживающими в жилом доме, жилом помещении на основании договора поднайма;

· невнесения арендатором арендной платы более двух раз подряд по истечении установленного договором срока платежа, а также платы за коммунальные услуги, если это предусмотрено договором;

б) по требованию арендатора при:

· создании арендодателем препятствий пользованию жилым домом, жилыми помещениями;

· наличии в арендованном жилом доме, жилом помещении недостатков, которые не могли быть обнаружены арендатором при заключении договора;

· невыполнении арендодателем в установленные сроки обязанности по производству капитального ремонта, если она установлена договором;

· нахождении жилого дома, жилого помещения в состоянии, непригодном для проживания в силу обстоятельств, за которые арендатор не отвечает.

Предложения по установлению требований к жилым помещениям.

Статья 673 Гражданского кодекса Российской Федерации, касающаяся объекта договора найма жилого помещения, предусматривает, что пригодность жилого помещения для проживания определяется в порядке, предусмотренном жилищным законодательством. Установление четкой и единой системы требований предъявляемых к жилым помещениям, нормативов их учета и контроля за техническим состоянием, стандартов качества строительства и содержания жилья является важной частью механизма гарантий жилищных прав граждан. В жилищном законодательстве должны содержаться нормы позволяющие определять состав минимальных нормативно-технических требований, влияющие на отнесение жилых помещений к категории пригодных (или непригодных) для проживания или определять порядок установления таких требований.

Поскольку конкретные нормативно-технические требования к жилым помещениям могут раскрываться в специальных нормативных правовых актах и в государственных стандартах, принимаемых федеральными органами государственной власти Российской Федерации в пределах своей компетенции (ГОСТы, СНиПы, СанПиНы, противопожарные и иные требования к содержанию жилых помещений и др.), законодательство в жилищной сфере должно содержать преимущественно отсылочные нормы по данному вопросу. Соблюдение минимальных нормативно-технических требований должно быть обязательным для всех собственников и пользователей жилищного фонда. Неисполнение минимальных нормативно-технических требований должно вести к принятию административных мер в отношении собственников или пользователей жилыми и нежилыми помещениями в жилых домах.

Установление требований к жилым домам, жилым помещениям должно прямо указываться в качестве предмета жилищного законодательства. Положения проекта Жилищного кодекса Российской Федерации об установлении требований к жилым помещениям необходимо излагать с учетом того, что:

а) жилищный фонд - это совокупность всех жилых домов и жилых помещений (заселенных и незаселенных) независимо от форм собственности, включая специализированные дома (общежития, дома маневренного фонда, жилые помещения из фондов жилья для временного поселения вынужденных переселенцев и лиц, признанных беженцами, специальные дома для одиноких престарелых, дома-интернаты для инвалидов, ветеранов и другие), иные жилые помещения в других строениях, пригодные для проживания. Это положение может содержаться л статье 2 наряду с другими основными понятиями используемые в проекта Жилищного кодекса Российской Федерации или в тексте других норм;

б) жилое помещение - это предназначенное для постоянного или временного проживания изолированное помещение (квартира, комната, комнаты), отвечающее нормативно-техническим требованиям. Жилые помещения, которые перестали отвечать нормативно-техническим требованиям в результате износа, стихийного бедствия либо иных чрезвычайных обстоятельств, а также изменения самих требований, предъявляемых к жилому помещению, исключаются из числа жилых помещений только после перевода в нежилое помещение в установленном порядке либо сноса;

в) ключевым понятием при установлении требований к жилым помещениям является определение нормативно-технических требований, по которыми необходимо понимать - совокупность требований государственных стандартов, санитарных, технических, противопожарных и иных требований, предъявляемых к жилым помещениям. Конкретные нормативно-технические требования должны устанавливаться подзаконными и техническими актами.

При установлении требований, предъявляемых к жилым дома и, жилым помещениям, используемым гражданами для проживания, необходимо указать, что они должны быть благоустроены применительно к условиям данного населенного пункта, отвечать установленным нормативно-техническим требованиям. При этом требования, предъявляемые к жилым домам и жилым помещениям, обеспечивающие безопасность жизни, здоровья и имущества проживающих в них граждан, а также порядок признания жилых домов, жилых помещений аварийными должен устанавливаться Правительством Российской Федерации, а иные требования должны устанавливаться органами местного самоуправления муниципальных образований, на территории которых находятся соответствующие жилые дома. Иные требования, предъявляемые к жилым домам и жилым помещениям, не могут устанавливаться собственниками жилых помещений ниже обязательных нормативов и правил, устанавливаемых Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, а также нормативно-технических требований, принимаемых на муниципальном уровне в пределах установленной компетенции. Эти требования должны учитывать природно-климатические, социально-демографические, национальные и иные особенности территорий.

Перевод жилых домов или жилых помещений в нежилые должен производиться в случаях признания их в установленном порядке непригодными для проживания и подлежащими переоборудованию для использования в других целях, а также при необходимости изменения функционального назначения жилого дома, жилого помещения. При этом непригодными для проживания должны признаваться жилые дома и жилые помещения, не отвечающие требованиям, предъявляемым к жилым домам, жилым помещениям, вследствие аварийности, физического износа, несоблюдения строительных норм при застройке близлежащей к дому территории, а также по иным подобным основаниям, предусмотренных законодательством. Такие жилые дома и жилые помещения должны переоборудоваться для использования в других целях либо подлежат сносу в соответствии с решением о признании их непригодными для проживания.

Выявление непригодных для проживания жилых домов, жилых помещений должно осуществляться при обследовании состояния жилищного фонда независимо от вида жилищного фонда по заявлению собственников, арендаторов, нанимателей жилых помещений или по решению контрольных органов. Порядок проведения обследования состояния жилищного фонда и признания жилых домов и жилых помещений непригодным для проживания должен определяться Правительством Российской Федерации.

Представляется исключительно важным развить и конкретизировать в Гражданском кодексе Российской Федерации и в новом Жилищном кодексе Российской Федерации требования к предназначению жилого помещения только для проживания граждан. При этом целесообразно законодательно раскрыть понятие «проживание граждан», отграничив его от запрета размещения в жилых домах промышленных производств и от размещения в жилом помещении предприятий, учреждений и организаций. Понятие «проживание граждан» не должно толковаться как отсутствие у граждан права на осуществление в жилом помещении никакой другой деятельности, кроме как выполнение ими обычных функций домашней жизни: сон, отдых, приготовление пищи и т.п.

В гражданском и жилищном законодательстве должна предусматриваться возможность осуществления в жилом помещении профессиональной или предпринимательской деятельности (в том числе индивидуальными предпринимателями без образования юридического лица). К подобным занятиям можно отнести, например, деятельность, связанную с Интернетом, литературную деятельность, теоретические научные исследования, изобразительное искусство, занятия музыкой, изобретательство, адвокатскую и медицинскую практику, обучение, репетиторство, работу в домашних условиях судей, прокуроров и следователей, работа по трудовому или гражданско-правовому договору, ремесленничество и животноводство (последнее в одноквартирных домах в сельской местности) и др.

Установление в жилищном законодательстве закрытого перечня категорий лиц, имеющих право осуществлять в жилых помещениях, занимаемых ими, профессиональную деятельность, или перечня видов такой деятельности нецелесообразно. Наиболее целесообразно установление в законе лишь критериев, определяющих пределы осуществления профессиональной или предпринимательской деятельности граждан в жилых помещениях. Перечень видов деятельности, разрешенных в жилых и нежилых помещениях жилых домов, с учетом ст. 72 Конституции Российской Федерации может утверждаться органами государственной власти субъектов Российской Федерации или органами местного самоуправления с учетом местных климатических и национальных особенностей.

Такой подход будет вытекать из конституционного положения о том, что «каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной, не запрещенной законом экономической деятельности» (статья 34 Конституции Российской Федерации). Это право может быть ограничено «федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства» (статья 55 Конституции Российской Федерации).

Главными критериями ограничения использования жилых помещений должны стать: соблюдение прав соседей, выполнение требований по пользованию коммунальными инженерными сетями и оборудованием в соответствии с техническими параметрами здания, требования государственных стандартов к уровню шума, излучения и другим подобным неблагоприятным факторам. Такие требования устанавливаются нормативно-техническими требованиями - санитарными (включая виды благоустройства применительно к условиям данного населенного пункта), техническими (в том числе государственными стандартами, строительными нормами и правилами, правилами и нормами технической эксплуатации жилищного фонда и др.), противопожарными и иными требованиями, предъявляемыми к жилым помещениям. Кроме того, возможность осуществления профессиональной, предпринимательской или иной деятельности в жилом помещении ограничивается пределами, обусловленными проектными характеристиками жилого дома.

Исходя из изложенного содержание нормы Гражданского кодекса Российской Федерации о предназначении жилого помещения для проживания граждан (пункт 2 статьи 288) должны содержать отсылку к «порядку, определяемому жилищным законодательством». Аналогичная ссылка должна быть добавлена в часть 1 статьи 678.

Этот порядок в проекте Жилищного кодекса Российской Федерации (статья 16) целесообразно изложить следующим образом:

· жилые дома, жилые помещения предназначаются для проживания граждан;

· в жилом помещении наряду с проживанием допускается занятие отдельными видами профессиональной или предпринимательской деятельности при соблюдении прав и законных интересов других лиц, а также требований, предъявляемых к жилым домам, жилым помещениям;

· осуществление индивидуальном предпринимателем в занимаемом им жилом помещении предпринимательской деятельности без образования юридического лица допускается в соответствии с требованиями гражданского законодательства Российской Федерации и Жилищного кодекса Российской Федерации;

· в случае нарушения прав и законных интересов других лиц при осуществлении гражданином или индивидуальным предпринимателем в занимаемом жилом помещении наряду с проживанием профессиональной или предпринимательство деятельности указанные лица вправе обратиться в суд за защитой нарушенных прав и законных интересов;

· перечень видов деятельности, разрешенных в жилых и нежилых помещениях жилых домов, утверждается органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

· размещение в жилых домах промышленных производств не допускается;

· в договорах найма, социального найма, аренды или в иных договорах, а также в уставах объединений домовладельцев данный перечень может быть ограничен.
Предложения по установлению требований к регулированию отношений ипотеки.

Особое значение имеет активное вовлечение граждан в процесс приобретения жилья.

Мировая практика показывает, что наиболее эффективным механизмом привлечения внебюджетных средств в жилищный сектор, а также средством расширения платежеспособного спроса является развитие системы ипотечного кредитования. Вместо этого в условиях отсутствия соответствующей законодательной базы получили распространение различные суррогатные схемы ипотеки далекие от классического подхода (продажа жилья с рассрочкой платежа, различные формы долевого участия граждан в строительстве жилого дома).

Классические ипотечные кредиты в большей мере соответствуют задаче обеспечения решения жилищной проблемы для населения. Возможность развития практики ипотечного кредитования усилилась после принятия Федерального закона "Об ипотеке (залоге недвижимости)". В то же время для создания благоприятных условий для развития ипотеки необходимо совершенствование федеральной нормативно-правовой базы ипотечного кредитования, формирование соответствующей судебной системы, обеспечивающей беспрепятственное осуществление процедуры обращения взыскания на заложенное имущество в ситуациях неплатежеспособности заемщика, обеспечение социальной защиты заемщиков в случаях их невозможности осуществлять платежи по погашению кредита.

Для развития первичного и вторичного рынков ипотечных кредитов необходимо принять ряд изменений в действующую систему бухгалтерского учета, должны быть разработаны стандарты бухгалтерского учета операций по приобретению и уступке прав требования по ипотечным кредитам, обеспечена возможность передачи кредитов в доверительное управление. В качестве еще одного инструмента, нацеленного на развитие ипотечного кредитования, является восстановление в Налоговом кодексе налоговой льготы, связанной с ипотечным жилищным кредитованием.

В жилищном законодательстве Российской Федерации должны найти отражение нормы об обеспечении социальной защищенности граждан путем создания резервного фонда жилых помещений для выселения по решению суда неплатежеспособных заемщиков из жилья, на которое обращено взыскание; регламентации деятельности органов опеки и попечительства по принятию решения о согласии на передачу жилья в ипотеку; обеспечении взаимодействия между органами регистрации граждан по месту жительства и кредиторами при предоставлении жилищных ипотечных кредитов.

В связи с этим представляется правильным включение в проект Жилищного кодекса (ст.97 «Выселение из жилых домов, жилых помещений, принадлежащих гражданам на праве собственности») положения, устанавливающего, что «принудительное изъятие жилого дома, жилого помещения у собственника в судебном порядке по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством, включая обращение взыскания на жилой дом или жилое помещение, заложенные собственником по договору об ипотеке, является основанием для выселения без предоставления другого жилого помещения проживающих в этом доме, помещении собственника, членов его семьи, а также бывших членов его семьи. Расчеты с собственником жилого помещения при сносе дома, реконструкции и переоборудовании его осуществляются в порядке, определенном статьями 93 и 94 настоящего Кодекса».

С целью создание для банков условий, упрощающих их работу на рынке ипотечных кредитов, необходимо совершенствовать систему регистрации прав на недвижимость и сделок с ней, в том числе ввести единый порядок регистрации договоров ипотеки и договоров купли-продажи жилой недвижимости, приобретаемой за счет кредитных средств, определить порядок государственной регистрации ипотеки, возникшей в силу договора и закона[2].

Необходимо привести нормы Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» в соответствие с нормами Гражданского кодекса Российской Федерации, а также проектом Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об ипотеке (залоге недвижимости)» в части порядка обращения взыскания на заложенное имущество, а также составления, выдачи, залога и передачи прав по закладной. Для этого предлагается изложить п.1 ст.29 Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» в следующей редакции:

«Статья 29. Государственная регистрация ипотеки

1. Государственная регистрация ипотеки, возникающей в силу договора об ипотеке, проводится на основании заявления залогодателя или залогодержателя после государственной регистрации вещных прав залогодателя на недвижимое имущество.

Для государственной регистрации ипотеки, возникающей в силу договора об ипотеке, к заявлению должны быть приложены нотариально удостоверенный договор об ипотеке с приложениями и их копия, а также иные документы, необходимые для государственной регистрации ипотеки в соответствии с настоящим Федеральным законом.

Государственная регистрация ипотеки, возникшей на основании федерального закона при наступлении указанных в нем обстоятельств, осуществляется учреждением юстиции по регистрации прав без представления отдельного заявления и без оплаты государственной регистрации.

Государственная регистрация ипотеки, возникшей на основании федерального закона при наступлении указанных в нем обстоятельств, осуществляется одновременно с государственной регистрацией права собственности лица, чьи права обременяются ипотекой.

Права залогодержателя по ипотеке, возникшей на основании федерального закона при наступлении указанных в нем обстоятельств, и по обеспеченному этой ипотекой обязательству могут быть удостоверены закладной».

Разработка и реализация соответствующей требованиям ипотечного кредитования нормативно-правовой базы создаст условия для активизации деятельности банков в области ипотеки. Органы государственной власти на местах могут также способствовать развитию ипотечного кредитования и повышению доступности кредитов для населения путем предоставления бюджетных гарантий под привлечение средств в ипотечную программу, в том числе и относительно более дешевых средств зарубежных инвесторов.

Разработка предложений по поддержке создания и работы товариществ собственников -жилья, включая разработку норм, упрощающих процедуру регистрации кондоминиумов и товариществ собственников жилья

Поддержка создания и работы товариществ собственников жилья.

Цель настоящего раздела - предложить некоторые решения, удовлетворяющие интересам собственников недвижимости и государства, и не противоречащие закону, а также сформулировать задачи по совершенствованию действующего законодательства в этой области.

Роль учреждений юстиции, других организаций и органов власти в формировании кондоминиумов

Место регистрации прав в процедуре сформирования кондоминиумов Нечеткость российского законодательства в вопросах регистрации кондоминиумов затрудняет определение роли, прежде всего, учреждений юстиции по регистрации прав на недвижимое имущество (далее - учреждения юстиции) в процессе формирования кондоминиума. Так, ФЗ о ТСЖ декларирует, что кондоминиум как единый комплекс недвижимого имущества и права на недвижимое имущество в кондоминиуме подлежат государственной регистрации (ст.ст.14, 47, 49) в органах, осуществляющих государственную регистрацию прав на недвижимое имущество (ст.49). Однако в соответствии с ФЗ о регистрации, учреждения юстиции не вправе производить государственную регистрацию самих объектов недвижимости, они регистрируют только права на объекты.

Кондоминиум как имущественный комплекс - объект недвижимости, - согласно ст.1 ФЗ о регистрации подлежит не государственной регистрации, а кадастровому и техническому учёту. Кадастровый учет земельных участков должен производиться специально создаваемыми в регионах учреждениями Федерального кадастрового центра, а технический учет зданий и сооружений -региональными (городскими) бюро технической инвентаризации (подробнее об учете недвижимости см. в разделе "Государственный учет кондоминиумов как объектов недвижимости").

ОЧЕВИДНО, ЧТО ВМЕСТО "ГОСУДАРСТВЕННОЙ РЕГИСТРАЦИИ КОНДОМИНИУМА" ЦЕЛЕСООБРАЗНЕЕ ГОВОРИТЬ О СОВОКУПНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УЧЕТА КОНДОМИНИУМА И ГОСУДАРСТВЕННОЙ РЕГИСТРАЦИИ ПРАВ В КОНДОМИНИУМЕ. ПРИ ЭТОМ УЧЕТ И РЕГИСТРАЦИЯ ПРАВ ДОЛЖНЫ СОВЕРШАТЬСЯ КАЖДЫЙ В "СВОЕЙ" СИСТЕМЕ:

КОНДОМИНИУМ КАК ЕДИНЫЙ КОМПЛЕКС НЕДВИЖИМОГО ИМУЩЕСТВА ДОЛЖЕН БЫТЬ УЧТЕН В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УЧЕТА ОБЪЕКТОВ НЕДВИЖИМОСТИ;

ПРАВА НА НЕДВИЖИМОЕ ИМУЩЕСТВО В КОНДОМИНИУМЕ ДОЛЖНЫ БЫТЬ ЗАРЕГИСТРИРОВАНЫ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ РЕГИСТРАЦИИ ПРАВ НА НЕДВИЖИМОЕ ИМУЩЕСТВО И СДЕЛОК С НИМ.

ФОРМИРОВАНИЕ КОНДОМИНИУМА. ПРИЗНАНИЕ КОНДОМИНИУМА ТАКОВЫМ. ОДНИМ ИЗ СЛОЖНЫХ ВОПРОСОВ, КАСАЮЩИХСЯ СОЗДАНИЯ КОНДОМИНИУМОВ, ЯВЛЯЕТСЯ ВОПРОС: В КАКОЙ МОМЕНТ МНОГОКВАРТИРНЫЙ ДОМ ПРЕВРАЩАЕТСЯ В КОНДОМИНИУМ.

КОНДОМИНИУМОМ, В СООТВЕТСТВИИ С ЗАКОНАМИ "ОБ ОСНОВАХ ФЕДЕРАЛЬНОЙ ЖИЛИЩНОЙ ПОЛИТИКИ" И "О ТОВАРИЩЕСТВАХ СОБСТВЕННИКОВ ЖИЛЬЯ", ПРИЗНАЕТСЯ КОМПЛЕКС НЕДВИЖИМОГО ИМУЩЕСТВА,

А) ВКЛЮЧАЮЩИЙ ЗДАНИЕ И ЗЕМЕЛЬНЫЙ УЧАСТОК, НА КОТОРОМ ОНО РАСПОЛОЖЕНО, И

Б) В КОТОРОМ ЕСТЬ КАК МИНИМУМ ДВА СОБСТВЕННИКА ПОМЕЩЕНИЙ (ОНИ ЖЕ - СОСОБСТВЕННИКИ ОБЩЕГО ИМУЩЕСТВА).

ПОСТАВЛЕННЫЙ ВЫШЕ ВОПРОС МОЖНО СФОРМУЛИРОВАТЬ ИНАЧЕ: ПРАВОМЕРНО ЛИ ПРИЗНАТЬ КОНДОМИНИУМОМ ЛЮБОЙ МНОГОКВАРТИРНЫЙ ДОМ, ГДЕ ЕСТЬ НЕСКОЛЬКО СОБСТВЕННИКОВ КВАРТИР, ИЛИ ЖЕ КОНДОМИНИУМ СТАНОВИТСЯ ТАКОВЫМ ТОЛЬКО ПОСЛЕ ЕГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УЧЕТА И РЕГИСТРАЦИИ ПРАВ. НА ЭТОТ ВОПРОС ТЕКУЩЕЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО О КОНДОМИНИУМАХ НЕ ДАЕТ ЧЕТКОГО ОТВЕТА. МЫ ЖЕ ИСХОДИМ ИЗ СЛЕДУЮЩЕГО.

ПЕРВОЕ УСЛОВИЕ, НА КОТОРОМ КОНДОМИНИУМ МОЖЕТ БЫТЬ ПРИЗНАЛ ТАКОВЫМ, - НАЛИЧИЕ ЕДИНОГО КОМПЛЕКСА НЕДВИЖИМОГО ИМУЩЕСТВА. ЧТОБЫ ПОДТВЕРДИТЬ ВЫПОЛНЕНИЕ ДАННОГО УСЛОВИЯ, ДОЛЖЕН БЫТЬ ОПРЕДЕЛЕН И ОПИСАН СОСТАВ КОНДОМИНИУМА, УСТАНОВЛЕНЫ ЕГО ГРАНИЦЫ. ФАКТ СУЩЕСТВОВАНИЯ ОБЪЕКТА НЕДВИЖИМОСТИ ОПРЕДЕЛЯЕТСЯ ТОЛЬКО ГОСУДАРСТВЕННЫМ УЧЕТОМ ЭТОГО ОБЪЕКТА. СЛЕДОВАТЕЛЬНО, ИМЕННО ОРГАНЫ КАДАСТРОВОГО (ТЕХНИЧЕСКОГО) УЧЕТА УПОЛНОМОЧЕНЫ

ПРИЗНАТЬ ДОМ И ЗЕМЕЛЬНЫЙ УЧАСТОК ЕДИНЫМ КОМПЛЕКСОМ НЕДВИЖИМОГО ИМУЩЕСТВА.

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН О ТСЖ УТВЕРЖДАЕТ, ЧТО В ПАСПОРТ ДОМОВЛАДЕНИЯ, СОСТАВЛЯЕМЫЙ ОРГАНАМИ ТЕХНИЧЕСКОГО УЧЕТА, ДОЛЖНА ВНОСИТЬСЯ ЗАПИСЬ О ТОМ, ЧТО ДАННОЕ ДОМОВЛАДЕНИЕ ПРЕДСТАВЛЯЕТ СОБОЙ КОНДОМИНИУМ. ОДНАКО, ЕСЛИ НЕ ДОКАЗАНО СОБЛЮДЕНИЕ ВТОРОГО УСЛОВИЯ - НАЛИЧИЕ ПРАВ НА ИМУЩЕСТВЕННЫЙ КОМПЛЕКС У БОЛЕЕ, ЧЕМ ОДНОГО СОБСТВЕННИКА, СЧИТАТЬ ДОМОВЛАДЕНИЕ КОНДОМИНИУМОМ ЕЩЁ НЕЛЬЗЯ.

ДОКАЗАТЬ СОБЛЮДЕНИЕ ЭТОГО УСЛОВИЯ МОГУТ УЧРЕЖДЕНИЯ ЮСТИЦИИ ПО РЕГИСТРАЦИИ ПРАВ НА НЕДВИЖИМОЕ ИМУЩЕСТВО И СДЕЛОК С НИМ. УЧРЕЖДЕНИЯ ЮСТИЦИИ ХРАНЯТ ИНФОРМАЦИЮ ОБО ВСЕХ РАНЕЕ ЗАРЕГИСТРИРОВАННЫХ ПРАВАХ, КРОМЕ ТОГО, ОНИ МОГУТ ЗАПРАШИВАТЬ И БЕСПЛАТНО ПОЛУЧАТЬ ЛЮБЫЕ СВЕДЕНИЯ, НЕОБХОДИМЫЕ ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ РЕГИСТРАЦИИ ПРАВ НА ОБЪЕКТЫ НЕДВИЖИМОГО ИМУЩЕСТВА У ОРГАНОВ ВЛАСТИ, БТИ И ДРУГИХ ОРГАНИЗАЦИЙ, И ПОЛУЧАТЬ ТАКИЕ СВЕДЕНИЯ БЕСПЛАТНО.

ТАКИМ ОБРАЗОМ, МЫ ПРИХОДИМ К ВЫВОДУ, ЧТО ПРИЗНАТЬ КОНДОМИНИУМ ТАКОВЫМ МОЖНО ПО ЗАВЕРШЕНИИ ПРОЦЕДУРЫ ЕГО ФОРМИРОВАНИЯ. ПРОЦЕДУРУ ФОРМИРОВАНИЯ КОНДОМИНИУМА МОЖНО СФОРМУЛИРОВАТЬ КАК СОВОКУПНОСТЬ ДЕЙСТВИЙ, КОТОРЫЕ ВЕДУТ К ФОРМИРОВАНИЮ ВЫДЕЛЕННОГО НА МЕСТНОСТИ, ОПИСАННОГО И ДОКУМЕНТАЛЬНО ОФОРМЛЕННОГО КОМПЛЕКСА НЕДВИЖИМОГО ИМУЩЕСТВА, ЯВЛЯЮЩЕГОСЯ ПРЕДМЕТОМ СОБСТВЕННОСТИ ДОМОВЛАДЕЛЬЦЕВ (НЕ МЕНЕЕ ДВУХ).

Распределение функций. Функции по формированию кондоминиумов распределены между органами власти различных уровней и уполномоченными организациями следующим образом:

- утверждение методики определения размеров и установления границ земельных участков в кондоминиумах - органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации[3];

- разработка и утверждение порядка оформления прав на земельные участки в кондоминиумах, закрепление этих прав за домовладельцами - органы местного самоуправления[4];

- определение размеров и установление границ земельных участков, а также прием заявок, подготовка и выдача планов, разрешений, справок, иных документов, необходимых для кадастрового и технического учета кондоминиумов и регистрации прав на недвижимое имущество в кондоминиуме - органы, уполномоченные органами местного самоуправления[5] (земельные комитеты, комитеты по градостроительству и архитектуре, по управлению муниципальным имуществом);

- проведение топографической съемки, иных землеустроительных работ, натурных обмеров с изготовлением и выдачей соответствующей документации - специализированные организации, имеющие лицензии;

- государственный кадастровый учет земельных участков в кондоминиумах, выдача кадастровых карт (планов) - учреждения Федерального кадастрового центра;

- технический учет зданий и сооружений, расположенных на земельном участке кондоминиума, а также составление и выдача паспортов домовладения - органы технической инвентаризации (БТИ);

- регистрация прав собственности домовладельцев на помещения и общее имущество в кондоминиуме, выдача соответствующих документов - учреждения юстиции по регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

Роль домовладельцев. Еще один аспект формирования кондоминиумов, который также необходимо принимать во внимание, - это мнение домовладельцев о необходимости регистрации

кондоминиума. В настоящее время в частной собственности находится более 50% квартир в многоквартирных домах, и не найти, наверное, ни одного дома, где нет хотя бы двух собственников квартир. Собственники, в соответствии с Гражданским кодексом, имеют право общей долевой собственности на общее имущество, а также имеют право создать товарищество собственников жилья для управления общей собственностью, но далеко не все из них осознают свои права.

Если жильцы дома хотят создать товарищество, они должны вначале пройти всю процедуру формирования кондоминиума (кроме вновь создаваемых кондоминиумов, где регистрация товарищества собственников жилья возможна до завершения строительства кондоминиума). Заставить же домовладельцев создать товарищество собственников жилья и взять управление домом в свои руки нельзя. Также нельзя заставить жильцов инициировать процедуру учета и регистрации кондоминиума, тем более что стоимость этой процедуры высока. В этом отношении большое значение приобретает разъяснительная и пропагандистская работа органов местного самоуправления, а также их готовность оказывать содействие, в том числе, финансовой, инициативным гражданам в формировании кондоминиумов на территории муниципального образования.

Особенности формирования кондоминиума, обусловленные федеральным законодательством.

Земельный участок в кондоминиуме. ФЗ о ТСЖ предусматривает, что "в состав кондоминиума могут входить одно здание, или его часть, или несколько зданий... с прилегающим земельным участком в установленных границах, пешеходными и транспортными дорогами, бассейнами, водоемами, многолетними зелеными насаждениями и другими подобными объектами" (ст.5 названного Закона).

Кондоминиум трактуется Законом как Единый комплекс недвижимого имущества, в основе которого - земельный участок. Земля в кондоминиуме является частью общего имущества домовладельцев, то есть объектом общей собственности домовладельцев (ст. 1, 5, 8). Согласно Закону, приобретая в собственность квартиру в доме, гражданин тем самым приобретает также долю в праве собственности на все здание[6] и земельный участок, на котором здание расположено. При формировании кондоминиума должна идти речь лишь о закреплении этих прав. Чаще всего, однако, на практике это действие формулируется как передача прав на земельные участки домовладельцам в кондоминиуме. Указанные выше нормы ФЗ о ТСЖ ясно говорят о том, что такая трактовка юридически некорректна. Возникающее противоречие является основой конфликтов между гражданами, желающими создать кондоминиум, и администрацией.

В настоящее время, к сожалению, только в нескольких регионах России выполняется требование Закона о предоставлении земельных участков в собственность домовладельцев в кондоминиумах. Лишь единицы из созданных в стране четырех тысяч товариществ собственников жилья управляют "полноценными кондоминиумами", в состав которых как элемент общей собственности домовладельцев включен земельный участок.

В подавляющем большинства российских городов администрация склонна поддерживать самоуправление собственников жилья, но при этом не желает отдавать собственникам в кондоминиумах землю, ссылаясь на несформированное федеральное законодательство. Однако приведённые выше нормы ФЗ о ТСЖ подтверждают неправомерность подобных утверждений.

Невыполнение норм этого закона относительно безвозмездной передачи участка в собственность участникам товарищества собственников жилья порождают проблемы, когда домовладельцы, желающие создать товарищество собственников жилья, пытаются выполнить требования Закона о регистрации кондоминиума. Поскольку прав собственности на земельный участок они получить не могут, значит, участок не включается в состав кондоминиума. Но

учреждения юстиции по регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним не регистрируют кондоминиум без земли: формирование его не завершено, следовательно, права на общее имущество в таком кондоминиуме не могут быть зарегистрированы.

Попытки решения проблемы предпринимаются путем принятия правовых актов в регионах. В ряде регионов (г.Москва, Ярославская область, Новосибирская область, Чувашская республика и др.) принимаются местные решения о введении порядка временной регистрации прав на недвижимое имущество в кондоминиуме, без включения в его состав земельного участка. В основе мотивации этого решения лежит допущение, что земельный участок не обязательно включается в кондоминиум, а только может входить в состав кондоминиума - своеобразная трактовка ст.5 ФЗ о ТСЖ. Впоследствии вновь созданное в кондоминиуме товарищество собственников жилья оформляет право пользования или аренды земельного участка от своего лица.

Однако временная передача земли товариществам в аренду или пользование противоречит принципам построения кондоминиума как объекта для управления и не может удовлетворять долгосрочные интересы ни домовладельцев, ни городских властей, пусть даже это устраивает их сегодня. Кроме того, это не отвечает требованиям текущего федерального законодательства и, следовательно, может быть опротестовано прокуратурой.

В то же время сегодняшние ссылки со стороны региональных администраций на ожидание новых законов нельзя считать обоснованной причиной для отказа в закреплении в соответствии с уже действующими законами прав домовладельцев на земельные участки в кондоминиумах. В настоящее время существует федеральная нормативная база, необходимая для того, чтобы на ее основе субъекты Российской Федерации и органы местного самоуправления могли обеспечить закрепление земельных участков за домовладельцами в кондоминиумах на правах собственности[7].

Весьма показателен в этом отношении пример Санкт-Петербурга. Здесь принято распоряжение губернатора, в соответствии с которым участки передаются в собственность участникам товариществ собственников жилья. При этом полномочиями по регистрации кондоминиумов как объектов недвижимости наделён Земельный комитет.

Есть все основания полагать, что уже в ближайшем будущем в российском законодательстве будут закреплены права всех собственников недвижимости на земельные участки. План действий Правительства Российской Федерации в области социальной политики и модернизации экономики на 2000-2001 годы, утвержденный распоряжением Правительства России от 26.07.2000 № 1072-р, содержит положения об изменениях, которые необходимо внести в законодательство. В частности, в сфере недвижимости предусмотрена разработка и утверждение новых законов и поправок к действующим нормативно-законодательным актам, которые направлены на передачу собственникам зданий в собственность земельных участков, на которых расположены эти объекты.

Государственный учет кондоминиумов как объектов недвижимости

Кондоминиум - единый комплекс недвижимого имущества, подлежащий государственному учету. Государственный учёт должен удостоверять возникновение, существенные изменения и прекращение существования объектов недвижимости.

Базовым элементом государственного учёта всех объектов недвижимости является земельный участок. Составной частью государственного учета является учёт расположенных на земельном участке зданий, строений, сооружений, а также их частей, оборот которых допускается законодательством. Сегодня государственный учёт объектов искусственно разделён на кадастровый учёт земельных участков[8] и технический учёт зданий и помещений[9], которые осуществляются различными организациями. Последовательное совершенствование системы учета объектов недвижимости в направлении обеспечения единства земельного участка и прочно связанных с ним объектов закреплено в настоящее время в Земельном кодексе Российской Федерации.

КАДАСТРОВЫЙ УЧЕТ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ КОНДОМИНИУМА В СООТВЕТСТВИИ С ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВОМ КАДАСТРОВЫЙ УЧЕТ ДОЛЖЕН ПРОИЗВОДИТЬСЯ СПЕЦИАЛЬНО СОЗДАВАЕМЫМИ В РЕГИОНАХ УЧРЕЖДЕНИЯМИ ФЕДЕРАЛЬНОГО КАДАСТРОВОГО ЦЕНТРА. ЭТИ СЛУЖБЫ, УЖЕ СОЗДАННЫЕ СЕГОДНЯ В РЯДЕ РЕГИОНОВ, ЯВЛЯЮТСЯ ПРЕЕМНИКАМИ СООТВЕТСТВУЮЩИХ СТРУКТУР ЗЕМЕЛЬНЫХ КОМИТЕТОВ: ФУНКЦИИ ПО ФОРМИРОВАНИЮ КАДАСТРОВЫХ ДЕЛ И ПРИСВОЕНИЮ КАДАСТРОВЫХ НОМЕРОВ ЗЕМЕЛЬНЫМ УЧАСТКАМ НА ТЕРРИТОРИИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ, РАНЕЕ ВЫПОЛНЯВШИЕСЯ ПОДРАЗДЕЛЕНИЯМИ ЭТИХ КОМИТЕТОВ, ПЕРЕДАЮТСЯ В УЧРЕЖДЕНИЯ КАДАСТРОВОГО ЦЕНТРА.

ФАКТОМ УЧЕТА ЗЕМЕЛЬНОГО УЧАСТКА ЯВЛЯЕТСЯ ВНЕСЕНИЕ

СООТВЕТСТВУЮЩЕЙ ЗАПИСИ В ЕДИНЫЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ РЕЕСТР ЗЕМЕЛЬ, СОДЕРЖАЩЕЙ СЛЕДУЮЩИЕ ОСНОВНЫЕ СВЕДЕНИЯ ОБ УЧАСТКЕ:

- КАДАСТРОВЫЙ НОМЕР;

- МЕСТОПОЛОЖЕНИЕ (АДРЕС);

- ПЛОЩАДЬ;

- КАТЕГОРИЯ ЗЕМЕЛЬ И РАЗРЕШЕННОЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ ЗЕМЕЛЬНОГО УЧАСТКА;

- ОПИСАНИЕ ГРАНИЦ;

- ЗАРЕГИСТРИРОВАННЫЕ ПРАВА И ОБРЕМЕНЕНИЯ НА УЧАСТОК;

- ЭКОНОМИЧЕСКИЕ И КАЧЕСТВЕННЫЕ ХАРАКТЕРИСТИКИ;

- НАЛИЧИЕ ОБЪЕКТОВ НЕДВИЖИМОСТИ, НЕРАЗРЫВНО СВЯЗАННЫХ С ЗЕМЕЛЬНЫМ УЧАСТКОМ[10].

Кондоминиуму должен быть присвоен один кадастровый номер, а объектам, входящим в состав кондоминиума, после проведения их технической инвентаризации присваиваются отдельные литеры. Результатом кадастрового учета должна явиться выдача заявителю кадастрового плана земельного участка кондоминиума.

Землеустроительные работы, включая установление границ земельного участка кондоминиума, определение его размеров и описание при подготовке проекта кадастрового дела кондоминиума должны производиться имеющими лицензию землеустроителями, государственными (муниципальными) либо частными. Сегодня производство землеустроительных работ создает одну из самых запутанных проблем при учете кондоминиумов. В большинстве городов России функции землеустроителей выполняют городские комитеты по градостроительству и архитектуре, комитеты по земельным ресурсам и землеустройству, а также создаваемые ими организации.

Исполнение функций землеустроителя организациями, выполняющими административные и государственные функции - по кадастровому учёту, по представлению сведений о сфере действия публичных сервитутов - порождает конфликт интересов и препятствует свободной конкуренции. Дело в том, что землеустроитель обязан отвечать за свои действия, за точность измерений, за наличие согласований с соседями, за соответствие обозначенного им на плане действительному положению в натуре. Реализация такой ответственности возможна, если функции и интересы землеустроителя и административных органов разделены.

Все подготовленные землеустроителем материалы представляются в кадастровый орган. Последний несёт ответственность за неналожение границ участка на границы соседних участков. После утверждения план становится частью правоустанавливающих документов. Иначе говоря, землеустроитель - исполнитель работ, кадастровый орган - принимающая работу инстанция.

На практике зачастую функции землеустроителя выполняют организации, выполняющие административные полномочия. Это делает крайне затруднительным доказательство ответственности этих организаций за возможные ошибки или злоупотребления. Зачастую учреждения кадастрового центра перепроверяют установленные границы путем проведения новой съемки. Дублирование функций приводит к излишним затратам граждан и организаций.

Мероприятия по кадастровому учёту осуществляются владельцами земельных участков, в основном, за свой счёт. Плата за собственно учет участка, в соответствии с ФЗ "О государственном земельном кадастре", не взимается, однако все землеустроительные работы должны быть оплачены.

Проведение землеустроительных работ сегодня является самой дорогостоящей частью процедуры учета и регистрации кондоминиума. Этот факт можно считать еще одной причиной того, что лишь единицы из созданных товариществ собственников жилья смогли одолеть трудности оформления прав домовладельцев в своих кондоминиумах на земельные участки. В решении этой проблемы могут оказать содействие органы местного самоуправления, которые могут принять решение о формировании кондоминиумов за счет местных бюджетов. Так, в Ярославле в 1998 году из бюджета города было выделено 450 тысяч рублей на проведение соответствующих работ для формирования кондоминиумов, образовавшихся на базе кооперативов. За счет этих средств в течение года было сформировано 22 кондоминиума, в которых затем были созданы товарищества собственников жилья. В Санкт-Петербурге в течение двух лет предпринимались аналогичные меры поддержки инициативы домовладельцев по формированию кондоминиумов.

Когда границы земельного участка, включаемого в состав кондоминиума, установлены, орган местного самоуправления (иной уполномоченный орган) должен принять решение о закреплении этого участка за домовладельцами на правах собственности. Копия соответствующего документа в качестве основания для регистрации прав домовладельцев представляется в учреждение юстиции по регистрации прав на недвижимость.

Технический учет зданий и сооружений. Расположенные на земельном участке здания, сооружения подлежат техническому учету. Технический учет - это функция местных или

региональных бюро технической инвентаризации жилищного фонда (БТИ). Технический учет кондоминиума осуществляется путем внесения записи в реестр жилищного фонда.

БЮРО ТЕХНИЧЕСКОЙ ИНВЕНТАРИЗАЦИИ ПРОВОДЯТ ИНВЕНТАРИЗАЦИЮ С НАТУРНЫМИ ОБМЕРАМИ И СОСТАВЛЕНИЕМ ПОЭТАЖНЫХ ПЛАНОВ НА ВСЕ ЗДАНИЯ, СТРОЕНИЯ, СООРУЖЕНИЯ, РАСПОЛОЖЕННЫЕ НА ДАННОМ ЗЕМЕЛЬНОЙ УЧАСТКЕ И ВХОДЯЩИЕ В СОСТАВ КОНДОМИНИУМА. В РЕЕСТР ЖИЛИЩНОГО ФОНДА ВНОСЯТСЯ ОБЩАЯ ПЛОЩАДЬ И ИНВЕНТАРНАЯ ОЦЕНКА КАЖДОГО ОБЪЕКТА КОНДОМИНИУМА. ЗАТЕМ НА ВСЕ ОБЪЕКТЫ СОСТАВЛЯЮТСЯ ТЕХНИЧЕСКИЕ ПАСПОРТА.

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН О ТСЖ В 1996 Г. ВПЕРВЫЕ ВВЕЛ ПОНЯТИЕ ПАСПОРТА ДОМОВЛАДЕНИЯ, ЧАСТЬЮ КОТОРОГО ЯВЛЯЮТСЯ ТЕХНИЧЕСКИЕ ПАСПОРТА ЗДАНИЙ. СОСТАВЛЕНИЕ И ВЫДАЧА ДОМОВЛАДЕЛЬЦАМ ПАСПОРТА ДОМОВЛАДЕНИЯ ЯВЛЯЕТСЯ ТАКЖЕ ОБЯЗАННОСТЬЮ БТИ. СТРУКТУРА ПАСПОРТА ДОМОВЛАДЕНИЯ БЫЛА УТОЧНЕНА В "ПОЛОЖЕНИИ О ГОСУДАРСТВЕННОМ УЧЕТЕ ЖИЛИЩНОГО ФОНДА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"[11] И В ИНСТРУКЦИИ МИНЗЕМСТРОЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПО ПРОВЕДЕНИЮ УЧЕТА ЖИЛИЩНОГО ФОНДА.[12]

ПАСПОРТ ДОМОВЛАДЕНИЯ ДОЛЖЕН СОСТАВЛЯТЬСЯ ОДИН РАЗ - ПРИ ПРИЕМКЕ ЖИЛОГО СТРОЕНИЯ В ЭКСПЛУАТАЦИЮ, ИЗМЕНЕНИЯ МОГУТ ВНОСИТЬСЯ В НЕГО ПРИ ИНВЕНТАРИЗАЦИИ ЖИЛИЩНОГО ФОНДА. ХОТЯ БОЛЬШАЯ ЧАСТЬ ЖИЛИЩНОГО ФОНДА ЯВЛЯЕТСЯ ОБЪЕКТОМ

МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТИ, СРЕДСТВ В ГОРОДСКИХ БЮДЖЕТАХ НА ПЛАНОВУЮ ИНВЕНТАРИЗАЦИЮ НЕ ХВАТАЕТ, И ПРАКТИЧЕСКИ ПОВСЕМЕСТНО ИНВЕНТАРИЗАЦИЯ, ТЕХНИЧЕСКИЙ УЧЕТ И СОСТАВЛЕНИЕ ПАСПОРТОВ ДОМОВЛАДЕНИЯ ПРОВОДИТСЯ ЗА СЧЕТ СРЕДСТВ ЧАСТНЫХ ДОМОВЛАДЕЛЬЦЕВ ПАСПОРТИЗАЦИЯ И ПЛАНОВАЯ ИНВЕНТАРИЗАЦИЯ ЖИЛИЩНОГО ФОНДА ПРОВОДИТСЯ ЗА СЧЕТ СОБСТВЕННИКОВ ЖИЛИЩНОГО ФОНДА СОГЛАСНО ПРАВИТЕЛЬСТВЕННОМУ ПОСТАНОВЛЕНИЮ.[13]

ПРОБЛЕМУ СОСТАВЛЯЕТ МНОГОКРАТНОЕ ДУБЛИРОВАНИЕ ИНВЕНТАРИЗАЦИИ - ПРИ КАЖДОЙ СДЕЛКЕ, СОВЕРШАЕМОЙ С ПОМЕЩЕНИЕМ.

ПОДОБНАЯ ПРАКТИКА РАБОТЫ БТИ ОБУСЛОВЛЕНА ДВОЙСТВЕННЫМИ ИНТЕРЕСАМИ ЭТИХ ОРГАНИЗАЦИЙ. НА СЕГОДНЯШНИЙ ДЕНЬ СЛОЖИЛАСЬ СИТУАЦИЯ, КОГДА ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ФУНКЦИИ ПО ТЕХНИЧЕСКОМУ УЧЁТУ ВОЗЛОЖЕНЫ НА КОММЕРЧЕСКИЕ ПРЕДПРИЯТИЯ, КАКОВЫМИ ЯВЛЯЮТСЯ БТИ. СОГЛАСНО П.3 ПОСТАНОВЛЕНИЯ ПРАВИТЕЛЬСТВА РФ ОТ 13.10.97 № 1301 ТЕХНИЧЕСКИЙ УЧЁТ ОСУЩЕСТВЛЯЮТ "УНИТАРНЫЕ ПРЕДПРИЯТИЯ, СЛУЖБЫ, УПРАВЛЕНИЯ, ЦЕНТРЫ, БЮРО (ДАЛЕЕ ИМЕНУЮТСЯ - БТИ)". НА ПРАКТИКЕ КОММЕРЧЕСКИЕ ИНТЕРЕСЫ ПРЕДПРИЯТИЯ, ИМЕЮЩЕГО СВОЕЙ ЦЕЛЬЮ ПОЛУЧЕНИЕ ПРИБЫЛИ, ВХОДЯТ В СЕРЬЕЗНЫЙ КОНФЛИКТ С ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ФУНКЦИЯМИ, КОТОРЫЕ НА НИХ ВОЗЛОЖЕНЫ.

ОЧЕВИДНО, ЧТО ТАКАЯ СИТУАЦИЯ ТРЕБУЕТ ПЕРЕСМОТРА НА ФЕДЕРАЛЬНОМ УРОВНЕ ПОРЯДКА ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УЧЕТА ЖИЛИЩНОГО ФОНДА.

ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ОРГАНИЗАЦИЙ, ВЫПОЛНЯЮЩИХ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УЧЕТ КОНДОМИНИУМОВ. КОНДОМИНИУМ НА ОСНОВАНИИ ЗАКОНА ЯВЛЯЕТСЯ ЕДИНЫМ КОМПЛЕКСОМ НЕДВИЖИМОСТИ, ОБЪЕДИНЯЮЩИМ НЕРАЗРЫВНО СВЯЗАННЫЕ ЗЕМЕЛЬНЫЙ УЧАСТОК И ВОЗВЕДЕННЫЕ НА НЕМ ПОСТРОЙКИ. СВЕДЕНИЯ, КОТОРЫЕ ВНОСЯТСЯ В ЕДИНЫЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ РЕЕСТР ЗЕМЕЛЬ И КАДАСТРОВЫЙ ПЛАН, СОДЕРЖАТ ДАННЫЕ О СООРУЖЕНИЯХ НА ЗЕМЕЛЬНОМ УЧАСТКЕ. ОДНОВРЕМЕННО СВЕДЕНИЯ, ВНОСИМЫЕ В РЕЕСТР ЖИЛИЩНОГО ФОНДА И ТЕХНИЧЕСКИЙ ПАСПОРТ, СОДЕРЖАТ ДАННЫЕ О САМОМ ЗЕМЕЛЬНОМ УЧАСТКЕ. КРОМЕ ТОГО, ВО ВСЕ ЭТИ ДОКУМЕНТЫ ВНОСЯТСЯ ДАННЫЕ РЕГИСТРАЦИИ ПРАВ НА УЧИТЫВАЕМЫЕ ОБЪЕКТЫ НЕДВИЖИМОСТИ. ЕСТЕСТВЕННО, ЧТО СВЕДЕНИЯ, УКАЗЫВАЕМЫЕ В РАЗЛИЧНЫХ ДОКУМЕНТАХ НО УЧЕТУ ОДНОГО И ТОГО ЖЕ ОБЪЕКТА, ДОЛЖНЫ БЫТЬ ИДЕНТИЧНЫМИ.

В этой связи наиболее эффективным будет осуществление государственного учета единых объектов недвижимости с подготовкой соответствующих документов в одной организации. Это обеспечило бы достоверность приведенных данных, их мониторинг и своевременные изменения, минимизацию трудовых, временных и финансовых затрат владельцев на осуществление всех процедур по учету кондоминиума. Одобренная Правительством Российской Федерации стратегия развития рынка недвижимости предполагает законодательно закрепить единство кадастрового учёта, в который должен входить учёт земельных участков и находящихся на них объектов недвижимости как физических объектов. Кадастровый учёт единых объектов недвижимости на территории муниципального образования или иной установленной юрисдикции должен будет осуществлять один орган, ведущий учёт и земельного участка, и всех его улучшений (включая здание). Необходимо на местном уровне создать органы для кадастрового учёта недвижимости в форме филиалов государственного учреждения кадастрового центра субъекта Российской Федерации.

До тех пор, пока не произойдет слияния служб кадастрового и технического учета, органам власти субъектов Федерации и местного самоуправления необходимо приложить усилия для разработки взаимодействия этих служб. По меньшей мере, необходимо стремиться к созданию единой базы данных учреждений кадастрового центра и бюро технической инвентаризации по объектам недвижимости в границах каждого муниципального образования.

Практические аспекты государственного учета кондоминиумов. Заявитель. В осуществлении действий по государственному учету объектов недвижимого имущества, включая и кадастровый учет земельных участков, и технический учет зданий, обычно заинтересованы лица, являющиеся правообладателями объектов. В кондоминиуме правообладателей множество, и, в случае создания товарищества собственников жилья, оно берет на себя обязательства действовать от имени домовладельцев. Кто может обратиться с заявкой на осуществление государственного учета кондоминиума, если еще не создано товарищество собственников жилья?

СТАТЬЯ 21 ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА О ТСЖ ГЛАСИТ, ЧТО РЕШЕНИЯ, КАСАЮЩИЕСЯ УПРАВЛЕНИЯ КОНДОМИНИУМОМ, ПРИНИМАЕТ ОБЩЕЕ СОБРАНИЕ ДОМОВЛАДЕЛЬЦЕВ В КОНДОМИНИУМЕ. ОБЩЕЕ СОБРАНИЕ ДОМОВЛАДЕЛЬЦЕВ МОЖЕТ НАДЕЛИТЬ ОДНОГО ИЗ СОБСТВЕННИКОВ ПОМЕЩЕНИЙ В КОНДОМИНИУМЕ ПОЛНОМОЧИЯМИ ВЫСТУПАТЬ ПРЕДСТАВИТЕЛЕМ ИНТЕРЕСОВ ВСЕХ ДОМОВЛАДЕЛЬЦЕВ. ТАКИМ ЖЕ ОБРАЗОМ СООТВЕТСТВУЮЩИЕ ПОЛНОМОЧИЯ МОГУТ БЫТЬ ДАНЫ ОБЩИМ СОБРАНИЕМ ПРЕДСТАВИТЕЛЮ УПРАВЛЯЮЩЕЙ КОМПАНИИ ИЛИ ЗАСТРОЙЩИКА.

РАСШИРЕНИЕ КОНДОМИНИУМА. СТАТЬЯ 5 ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА О ТСЖ ДОПУСКАЕТ СУЩЕСТВОВАНИЕ КОНДОМИНИУМА, В СОСТАВ КОТОРОГО ВХОДЯТ НЕСКОЛЬКО ЗДАНИЙ, ЕСЛИ ОНИ ОБЪЕДИНЕНЫ ОБЩИМ ЗЕМЕЛЬНЫМ УЧАСТКОМ И ОБЩЕЙ ИНФРАСТРУКТУРОЙ. В ЭТОЙ СВЯЗИ ПРАВОМЕРЕН ВОПРОС О ТОМ, КАКИЕ ДЕЙСТВИЯ ПО ГОСУДАРСТВЕННОМУ УЧЕТУ ОБЪЕКТОВ НЕДВИЖИМОСТИ НЕОБХОДИМО ПРОИЗВЕСТИ В СЛУЧАЕ ОБЪЕДИНЕНИЯ ДВУХ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ СО ЗДАНИЯМИ НА НИХ В ОДИН КОНДОМИНИУМ. НАПРИМЕР, ВОЗМОЖНА ТАКАЯ СИТУАЦИЯ, КОГДА РЯДОМ С КОНДОМИНИУМОМ, ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УЧЕТ КОТОРОГО УЖЕ ОСУЩЕСТВЛЕН, НА ГРАНИЧАЩЕМ ЗЕМЕЛЬНОМ УЧАСТКЕ, ВОЗВОДИТСЯ НОВЫЙ ЖИЛОЙ ДОМ. ПРАВОМЕРНО ЛИ ПРИСОЕДИНЕНИЕ НОВОГО ДОМА С ЕГО УЧАСТКОМ К СУЩЕСТВУЮЩЕМУ КОНДОМИНИУМУ?

СОЕДИНЕНИЕ ГРАНИЧАЩИХ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ С СООРУЖЕНИЯМИ НА НИХ В ОДИН КОНДОМИНИУМ НЕ ПРОТИВОРЕЧИТ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВУ. ДЛЯ ПРОВЕДЕНИЯ ТАКОГО ОБЪЕДИНЕНИЯ НЕОБХОДИМО ОБЪЕДИНИТЬ ДВА ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКА В ОДИН. ПОТРЕБУЕТСЯ УСТАНОВЛЕНИЕ ГРАНИЦ УЖЕ ОБЪЕДИНЕННОГО ЗЕМЕЛЬНОГО УЧАСТКА, ПОДГОТОВКА НОВЫХ ПЛАНОВ И ДОКУМЕНТОВ, ПРОВЕДЕНИЕ КАДАСТРОВОГО УЧЕТА НОВОГО УЧАСТКА И СОСТАВЛЕНИЕ НОВОГО ПАСПОРТА ДОМОВЛАДЕНИЯ, В Т.Ч. НА ОСНОВЕ ДАННЫХ РАНЕЕ ПРОВЕДЁННОЙ ТЕХНИЧЕСКОЙ ИНВЕНТАРИЗАЦИИ ВСЕХ СООРУЖЕНИЙ, РАСПОЛОЖЕННЫХ НА ОБЪЕДИНЕННОМ УЧАСТКЕ. СЛЕДУЕТ ПОДЧЕРКНУТЬ, ЧТО В ДАННОМ СЛУЧАЕ ПРОИЗВОДИТСЯ ФОРМИРОВАНИЕ НОВОГО УЧАСТКА, ТОГДА КАК ЗДАНИЯ И КВАРТИРЫ, ИНВЕНТАРИЗАЦИЯ КОТОРЫХ ПРОВЕДЕНА РАНЕЕ, НЕ ИЗМЕНЯЮТСЯ. ПОЭТОМУ НЕТ НЕОБХОДИМОСТИ БТИ ПОВТОРНО ПРОВОДИТЬ ИНВЕНТАРИЗАЦИЮ, А ПРАВООБЛАДАТЕЛЯМ - СНОВА ПЛАТИТЬ ЗА ЭТО. ТЕМ НЕ МЕНЕЕ, ПРАКТИКА ПОКАЗЫВАЕТ, ЧТО НАИБОЛЕЕ СУЩЕСТВЕННАЯ ПРОБЛЕМА ОБЪЕДИНЕНИЯ НЕСКОЛЬКИХ ДОМОВ В ОДИН КОНДОМИНИУМ ЗАКЛЮЧАЕТСЯ В ЗАВЫШЕННОЙ СТОИМОСТИ ЗЕМЛЕУСТРОИТЕЛЬНЫХ, "СОГЛАСОВАТЕЛЬНЫХ" И УЧЁТНЫХ ПРОЦЕДУР ПО УСТАНОВЛЕНИЮ НОВЫХ ГРАНИЦ УЧАСТКА И СОСТАВЛЕНИЮ НОВОГО ПАСПОРТА ДОМОВЛАДЕНИЯ.

НЕОБХОДИМО ТАКЖЕ ОТМЕТИТЬ, ЧТО ПРИ РАСШИРЕНИИ КОНДОМИНИУМА ЗА СЧЕТ СОСЕДНИХ ДОМОВ И ИХ УЧАСТКОВ МЕНЯЮТСЯ НЕ ТОЛЬКО ГРАНИЦЫ СОБСТВЕННОСТИ: РАСШИРЯЮТСЯ ГРАНИЦЫ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ДОМОВЛАДЕЛЬЦЕВ В КОНДОМИНИУМЕ. ПОСЛЕ ОБЪЕДИНЕНИЯ НЕСКОЛЬКИХ ДОМОВ В ОДИН КОНДОМИНИУМ ЖИЛЬЦЫ ОДНОГО ДОМА ДОЛЖНЫ ПРИНЯТЬ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА УПРАВЛЕНИЕ СОСЕДНИМИ ДОМАМИ В ТОЙ ЖЕ МЕРЕ, ЧТО И ЗА УПРАВЛЕНИЕ СВОИМ ДОМОМ. И ХОТЯ В ПРОЦЕНТНОМ СООТНОШЕНИИ ИХ ДОЛЯ УЧАСТИЯ В ОБЩИХ ПЛАТЕЖАХ УМЕНЬШИТСЯ, ПОСКОЛЬКУ ВОЗРАСТАЕТ ЧИСЛО СОБСТВЕННИКОВ В КОНДОМИНИУМЕ, В ДЕНЕЖНОМ ВЫРАЖЕНИИ ОНА МОЖЕТ УВЕЛИЧИТЬСЯ, ЕСЛИ СОСЕДНИЕ ДОМА ТРЕБУЮТ ЗНАЧИТЕЛЬНЫХ ЗАТРАТ, НАПРИМЕР, НА РЕМОНТ.

ПО ЭТОЙ ПРИЧИНЕ РЕШЕНИЕ О РАСШИРЕНИИ КОНДОМИНИУМА ДОЛЖНО ПРИНИМАТЬСЯ ТОЛЬКО БОЛЬШИНСТВОМ ДОМОВЛАДЕЛЬЦЕВ ВО ВСЕХ КОНДОМИНИУМАХ, ОБЪЕДИНЯЕМЫХ В ОДИН. ЕСЛИ К УЖЕ ПРОШЕДШЕМУ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УЧЕТ КОНДОМИНИУМУ ПРИСОЕДИНЯЕТСЯ ДОМ, ГДЕ ЕЩЕ НЕ СФОРМИРОВАН КОНДОМИНИУМ (НАПРИМЕР, НОВОСТРОЙКА), ТО ДОЛЖНО БЫТЬ ПОЛУЧЕНО СОГЛАСИЕ ВСЕХ ДОМОВЛАДЕЛЬЦЕВ ПОСЛЕДНЕГО, О ЧЕМ

КАЖДЫЙ ИЗ НИХ ДОЛЖЕН НАПИСАТЬ ЗАЯВЛЕНИЕ ИЛИ ПОДПИСАТЬ СОГЛАШЕНИЕ. ВЫПИСКИ ИЗ ПРОТОКОЛОВ ОБЩИХ СОБРАНИЙ, ЗАЯВЛЕНИЯ, СОГЛАШЕНИЯ ДОЛЖНЫ БЫТЬ ПРИСОВОКУПЛЕНЫ К ЗАЯВЛЕНИЮ НА ПРОВЕДЕНИЕ РАБОТ ПО УЧЕТУ КОНДОМИНИУМА.

ПОДЪЕЗД-КОНДОМИНИУМ. НАРЯДУ С ОБЪЕДИНЕНИЕМ НЕСКОЛЬКИХ ДОМОВ В ОДИН КОНДОМИНИУМ ВЫЗЫВАЕТ ВОПРОС УЧЕТ ЧАСТИ ЗДАНИЯ, НАПРИМЕР, ОДНОГО ПОДЪЕЗДА, В КАЧЕСТВЕ ОТДЕЛЬНОГО КОНДОМИНИУМА. СТАТЬЯ 5 ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА О ТСЖ ПРЕДУСМАТРИВАЕТ ВОЗМОЖНОСТЬ ТОГО, ЧТО КОНДОМИНИУМ СОСТОИТ ИЗ ОТДЕЛЬНОЙ ЧАСТИ ЗДАНИЯ РАЗМЕРОМ НЕ МЕНЕЕ ОДНОЙ БЛОК-СЕКЦИИ, ИМЕЮЩЕЙ ОТДЕЛЬНЫЙ ВХОД И ЛЕСТНИЧНО-ЛИФТОВОЙ УЗЕЛ. ПРИ ЭТОМ ПЕРЕСТРОЙКА, НАДСТРОЙКА, РЕКОНСТРУКЦИЯ ИЛИ СНОС ЭТОЙ СЕКЦИИ НЕ ПОВЛИЯЮТ НА ДРУГИЕ ЧАСТИ ЗДАНИЯ. ТАКИМ ОБРАЗОМ, ОДИН ПОДЪЕЗД ЗДАНИЯ МОЖНО УЧИТЫВАТЬ В КАЧЕСТВЕ ОТДЕЛЬНОГО КОНДОМИНИУМА ТОЛЬКО В СЛУЧАЕ, ЕСЛИ ОН НЕ ОБЪЕДИНЕН С ДРУГИМИ ПОДЪЕЗДАМИ ОБЩЕЙ КРОВЛЕЙ И КОММУНИКАЦИЯМИ. НЕКОТОРАЯ СЛОЖНОСТЬ В ПОДОБНОМ СЛУЧАЕ МОЖЕТ ПОЯВИТЬСЯ С УСТАНОВЛЕНИЕМ ГРАНИЦ ЗЕМЕЛЬНОГО УЧАСТКА КОНДОМИНИУМА. ПРИ УСТАНОВЛЕНИИ ГРАНИЦ ТАКОГО ЗЕМЕЛЬНОГО УЧАСТКА НУЖНО РУКОВОДСТВОВАТЬСЯ СТАТЬЕЙ 10 (П.П.2-4) ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА О ТСЖ И "ПОЛОЖЕНИЕМ ОБ ОПРЕДЕЛЕНИИ РАЗМЕРОВ И УСТАНОВЛЕНИИ ГРАНИЦ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ В КОНДОМИНИУМАХ"[14]. УКАЗАННЫЕ ДОКУМЕНТЫ УСТАНАВЛИВАЮТ НОРМЫ О РАЗМЕРАХ УЧАСТКОВ КАК ДЛЯ ВНОВЬ СТРОЯЩИХСЯ, ТАК И СУЩЕСТВУЮЩИХ ОБЪЕКТОВ.

Развитие процесса создания товариществ собственников жилья в России происходит медленно и противоречиво по ряду причин, в том числе ввиду недостатка нормативно-методического обеспечения.

После выхода Федерального закона «О товариществах собственников жилья» в июне 1996 года иллюзия того, что устранены все препоны для создания и успешной деятельности ТСЖ, решены проблемы, с которыми сталкивались первые товарищества, и создана необходимая база для дальнейшего развития процесса, разрушилась довольно быстро. Уже через полгода стало ясно, что далеко не все вопросы, затрагивающие интересы жителей кондоминиумов, нашли постановку и разрешение в рамках данного Закона. Проблема в том, что требующие нормативного определения вопросы, в том числе: бюджетное финансирование создания и деятельности товариществ собственников жилья, определение границ земельных участков, регистрационные процедуры для кондоминиумов и товариществ собственников жилья, - в гораздо большей степени относятся к компетенции органов власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, чем к компетенции федеральных законодателей и Правительства.

Однако и Федеральный закон «О товариществах собственников жилья» - главный. основополагающий нормативный акт в этой области - как показала практика, не является совершенным и требует доработки. Таким образом, есть предпосылки для дальнейшего совершенствования нормативной базы создания и деятельности товариществ собственников как на местном и региональном, так и на федеральном уровне.

Федеральный закон «О товариществах собственников жилья» (далее - Закон о TCЖ) сегодня нуждается в доработке: приведении в соответствие с другими законодательными актами, изданными после 1996 года, уточнении некоторых положений Закона, изменении содержания ряда статей и введении новых, дополнительных.

Прежде всего, необходимо привести положения Закона о ТСЖ в соответствие с Федеральным законом «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» от 21.07.97 № 122-ФЗ (далее - Закон о регистрации) в части, касающейся регистрации кондоминиума.

Детальное описание данной проблемы содержится в разделе 1.1. f настоящего отчета.

Определенных изменений требует данный Закон в отношении положений о членстве в товариществе собственников жилья. Конституционный Суд Российской Федерации признал не соответствующими Конституции страны ряд статей Закона о ТСЖ (п. 1, 3 и 4 статьи 32 и п. 2 и 3 статьи 49), устанавливающих обязательность членства в ТСЖ для всех собственников помещений в управляемом им кондоминиуме. Такое решение фактически означает отмену действия этих статей.

В то же время необязательность членства в ТСЖ предполагает наличие условий и процедур вступления и выхода из товарищества. Необходимо также пересмотреть порядок принятия решения о создании товарищества на общем собрании домовладельцев, предусмотреть механизм взаимодействия товарищества собственников жилья с домовладельцами, не являющимися членами товарищества, для совместного участия в общих расходах на содержание здания.

Таким образом, необходимо, с одной стороны, исключить те статьи Закона, которые отменены Конституционным судом, с другой стороны - включить в него новые статьи с целью восполнить появившиеся пробелы.

В подавляющем большинстве российских городов администрации склонны поддерживать самоуправление собственников жилья, но при этом не желают отдавать собственникам в кондоминиумах землю, ссылаясь на несформированное федеральное земельное законодательство. Существующая федеральная нормативная основа для обеспечить субъектами Российской Федерации и органы местного самоуправления закрепления земельных участков за домовладельцами в кондоминиумах на права собственности включает один Закон и три подзаконных акта[15]. Однако, опять таки, нечеткость их формулировок в отношении прав домовладельцев в кондоминиумах на земельные участки оставляет место для сомнений и двоякого толкования.

Практически для всех регионов страны чрезвычайно актуальной является проблема перерегистрации жилищно-строительных и жилищных кооперативов (далее ЖСК и ЖК). Во многих регионах пытаются в принудительном порядке переделать ЖСК в товарищества под угрозой не выделения дотаций и т.д.

Хотя не существует практической разницы в организации самоуправления в товариществах собственников жилья и кооперативах, и стоимость жизни в кондоминиуме после перехода из кооператива в ТСЖ не изменяется, но зачастую именно действия администраций «способствуют» тому, что члены ЖСК в большинстве настроены агрессивно против товариществ. Ясно, что ЖСК сейчас находятся в правовом вакууме, но объединения собственников квартир должны быть добровольными, иначе в них нет смысла.

Решение вопросов ЖСК и ЖК может быть в том, чтобы на федеральном уровне установить обязанность жилищно-строительных и жилищных кооперативов с выплаченными паями:

- осуществить регистрацию прав на недвижимое имущество всех домовладельцев в кондоминиуме в соответствии с нормами Закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»;

- привести свои учредительные документы в соответствие с законодательством в части отношений собственности членов организации.

Поскольку кооперативы в том виде, в котором они существуют сейчас, практически представляют собой управляющую организацию, как и ТСЖ, и различие организационно-правовой формы не влечет различия в содержании хозяйственной деятельности этих организаций, настаивать на перерегистрации кооператива в ТСЖ нет смысла. Собственники квартир в кооперативе имеют право самостоятельно избрать способ управления имуществом.

Необходимо сказать несколько слов о налоговой льготе, предоставленной действующим Налоговым кодексом жилищным и жилищно-строительным кооперативам.

С 1 января 2001 года жилищно-строительные кооперативы освобождены от уплаты единого социального налога (взноса) в соответствии с подпунктом 8 пункта 1 статьи 238 части второй Налогового кодекса Российской Федерации (Федеральный закон от 05.08.2000 N 117-ФЗ) с сумм, выплачиваемых за счет членских взносов лицам, выполняющим работы (услуги) для указанных организаций. Фактически такое освобождение не является льготой, поскольку налог не должен взиматься ни с одного кооператива, даже если организация желает его уплатить. Это освобождение уже привело к ситуациям, когда фонды государственного страхования отказывали работникам кооперативов в предоставлении выплат (пособия по временной нетрудоспособности, пособия по беременности и родам и единовременные пособия за постановку на учет в медицинских учреждениях в ранние сроки беременности, пособия при рождении и усыновлении ребенка, пособия по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет, пенсии по старости, по инвалидности и по случаю потери кормильца и другие, установленные законодательством).

Кодекс законов о труде Российской Федерации (ст. 36 и 37) устанавливает обязательность обязательному государственного социального страхования всех работников, вне зависимости от организационно-правовой формы работодателя и факта уплаты или неуплаты взносов на государственное социальное страхование. Это означает, что работники ЖК и ЖСК в любом случае подлежат государственному социальному страхованию и должны получать причитающиеся им выплаты из Пенсионного фонда Российской Федерации, Фонда социального страхования Российской Федерации и фондов обязательного медицинского страхования Российской Федерации. Однако в бюджетах этих фондов не предусматриваются средства на предоставление социальных выплат работникам организаций, не уплачивающим единый социальный налог.

Практически сразу после введения освобождения от уплаты единого социального налога для ЖК и ЖСК, возник вопрос о возможности его распространении на товарищества собственников жилья.

Разъяснения Министерства по налогам и сборам по этому вопросу содержат указания на неправомерность отождествление ТСЖ с жилищно-строительным кооперативом и невозможности распространения данного освобождения на ТСЖ. Однако, если принять, что кооперативы и товарищества собственников жилья в одинаковой мере представляют интересы жильцов многоквартирных домов и выполняют одинаковые задачи по управлению жилищным фондом, ведя одинаковую хозяйственную деятельность, то распространение освобождения от единого социального налога на товарищества собственников жилья, также как и на иные некоммерческие организации в жилищной сфере, было бы целесообразно. Это отвечает и конституционному принципу равенства (статья 19 Конституции Российской Федерации). Сейчас же не ясно, исходя из каких принципов, льгота была предоставлена только кооперативам.

В Государственную Думу поступали просьбы от кооперативов, вступивших в конфликт с социальными фондами (например, из г. Нижнего Новгорода), отменить соответствующее положение Налогового Кодекса, предоставляющее им освобождение от налога. Это представляется вполне справедливым, так как, по нашему мнению, предоставление налоговых льгот (освобождений) предприятиям определенной организационно-правовой формы противоречит логике реформирования жилищно-коммунального хозяйства и создает абсолютно неверные экономические стимулы. Очевидно, что, раз льготу получают только жилищные и жилищно-строительные кооперативы, они пользуются преимуществом по сравнению с иными некоммерческими организациями в жилищном секторе, и стимул к перерегистрации кооперативов в товарищества собственников жилья пропадает совсем.

Таким образом, назревает необходимость внесения изменений в Налоговый Кодекс:

- либо распространение освобождения от уплаты единого социального налога на товарищества собственников жилья и иные некоммерческие организации в жилищной сфере, в которых вознаграждение работникам выплачивается из поступлений от членских взносов;

- либо отмена упомянутого освобождения, установленного для ЖК и ЖСК.

В первом случае, а также в том случае, если никаких изменений не будет, потребуется издание подзаконных актов о необходимости предусмотреть в федеральном бюджете средств для зачисления в соответствующие фонды государственного социального страхования на предоставление социальных выплат работникам ЖК, ЖСК (ТСЖ).

Как показала практика пяти лет, прошедших с момента выхода Закона о ТСЖ, основные проблемы развития товариществ собственников жилья сконцентрированы на местном уровне:

- не соблюдаются принципы передачи домовладельцам всех прав на имущество в составе кондоминиума, в том числе - земельные участки и нежилые помещения;

- установленные муниципальные дотации на жилищно-коммунальные услуги, а также жилищные субсидии и льготы, предоставляемые отдельным домовладельцам в кондоминиуме, поступают в товарищества зачастую с опозданием и не в полном объеме;

- часто коммунальные службы относятся к товариществам как к коммерческим предприятиям и применяют к ним соответствующие ставки оплаты услуг;

- то же относится и к таким организациям, как налоговые и надзорные органы, которые применяют к товариществам требования, неадекватные их статусу некоммерческой организации;

- органы местного самоуправления создают сложные бюрократические процедуры при оформлении кондоминиумов и регистрации товариществ собственников жилья и не оказывают товариществам содействия во взаимоотношениях с городскими службами.

В процессе совершенствования нормативной базы по созданию и деятельности товариществ собственников жилья в регионах и на местах необходимо решить следующие вопросы:

- разработка нормативных документов для закрепления земельных участков за домовладельцами в кондоминиумах на праве собственности;

- разработка пакета нормативных документов для создания ТСЖ на базе нового строительства;

- внедрение договорной основы финансирования ТСЖ;

- определение мер муниципальной поддержки ТСЖ.
Регистрация прав на недвижимое имущество в кондоминиуме.

Права собственности домовладельцев в кондоминиуме включают право собственности на помещения и право общей долевой собственности на общее имущество в кондоминиуме. Выше было показано, что государственную регистрацию прав на недвижимое имущество в кондоминиуме осуществляют учреждения юстиции по регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, созданные в субъектах Российской Федерации.

Регистрация прав. Законодательным основанием для регистрации этих прав является ФЗ o регистрации. В статье 23 этого Закона определяются принципы регистрации прав на недвижимое имущество в кондоминиуме. На основании данной статьи внесение в Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним (ЕГРП) записи о регистрации возникновения или прекращения права собственности на конкретное помещение является регистрацией возникновения или прекращения права общей долевой собственности домовладельца на общее имущество в кондоминиуме. Таким образом, при регистрации прав на помещение в кондоминиуме отдельного регистрационного действия для регистрации права общей долевой собственности осуществляться не должно. Тем более не должен взиматься повышенный регистрационный сбор за эти действия.

Доля каждого домовладельца в праве на общее имущество в кондоминиуме предполагается пропорциональной доле принадлежащих ему помещений в кондоминиуме, измеренных в метрах квадратных площади. Размер доли может быть иным, если это устанавливается решением общего собрания домовладельцев или соглашением между ними.

Регистрация перехода прав. В соответствии с Гражданского кодекса Российской Федерации доля в праве общей собственности на общее имущество жилого дома отчуждается собственником квартиры только одновременно с передачей права собственности на квартиру[16]. ФЗ о ТСЖ устанавливает такой же режим перехода права собственности на любое иное общее имущество в кондоминиуме (п.3 ст.8 Закона), а не только на общее имущество жилого дома. При этом доля в праве общей собственности на общее имущество в кондоминиуме отчуждается одновременно с отчуждением права собственности не только на квартиру, но и на любое находящееся в собственности домовладельца иное жилое или нежилое помещение.

ПРАВО СОБСТВЕННОСТИ НА ПОМЕЩЕНИЕ МОЖЕТ БЫТЬ ПРИОБРЕТЕНО НА ОСНОВАНИИ ДОГОВОРОВ КУПЛИ-ПРОДАЖИ НЕДВИЖИМОСТИ, МЕНЫ, ДАРЕНИЯ, ИСПОЛНЕНИЯ ИНВЕСТИЦИОННОЮ ДОГОВОРА ИЛИ ДОГОВОРА О ДОЛЕВОМ УЧАСТИИ В СТРОИТЕЛЬСТВЕ, ВСТУПИВШЕГО В ЗАКОННУЮ СИЛУ РЕШЕНИЯ СУДА, В ПОРЯДКЕ ПРИВАТИЗАЦИИ, НАСЛЕДОВАНИЯ, А ТАКЖЕ ПО ДРУГИМ ОСНОВАНИЯМ, ПРЕДУСМОТРЕННЫМ ДЕЙСТВУЮЩИМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВОМ. ПРИ СОВЕРШЕНИИ СДЕЛКИ С ПОМЕЩЕНИЕМ В КОНДОМИНИУМЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ РЕГИСТРАЦИИ ПОДЛЕЖИТ ПЕРЕХОД ПРАВА СОБСТВЕННОСТИ НА ПОМЕЩЕНИЕ В КОНДОМИНИУМЕ И НЕРАЗРЫВНО

СВЯЗАННОЙ С НИМ ДОЛИ В ПРАВЕ ОБЩЕЙ СОБСТВЕННОСТИ НА ОБЩЕЕ ИМУЩЕСТВО. В ЕГРП ВНОСИТСЯ ЗАПИСЬ О РЕГИСТРАЦИИ ПЕРЕХОДА ПРАВА СОБСТВЕННОСТИ НА КОНКРЕТНОЕ ПОМЕЩЕНИЕ, ОДНОВРЕМЕННО ЯВЛЯЮЩЕЕСЯ РЕГИСТРАЦИЕЙ ПЕРЕХОДА ДОЛИ В ПРАВЕ ОБЩЕЙ ДОЛЕВОЙ СОБСТВЕННОСТИ ДОМОВЛАДЕЛЬЦА НА ОБЩЕЕ ИМУЩЕСТВО.

Обязательность регистрации прав. Практика работы учреждений юстиции во многих городах сталкивает их с вопросом о том, обязательна ли для домовладельцев регистрация их прав на помещения (и, соответственно, - также на неразрывно связанную с ними долю в общем имуществе) по завершении учета кондоминиума как объекта недвижимости, если правоустанавливающие документы были получены домовладельцами до вступления в действие ФЗ о регистрации. Например, в Ярославской области было принято решение, что члены кооперативов, выплатившие паи и, в соответствии с Гражданского кодекса Российской Федерации ставшие собственниками квартир до 1998 года, сегодня должны вновь регистрировать свои права на помещения, если хотят создать ТСЖ (ФЗ о ТСЖ требует предоставления правоустанавливающих документов всех домовладельцев для регистрации ТСЖ как юридического лица).

Сегодня в России в частной собственности находится более 50% квартир в многоквартирных городских домах, причем регистрация прав на значительную часть этих квартир осуществлена еще до вступления в силу ФЗ о регистрации. Все правоустанавливающие документы на недвижимое имущество, полученные собственниками до вступления в силу данного Закона, являются действительными; обязательной является регистрация лишь при совершении сделки с данным недвижимым имуществом (см. п.2 ст.б Закона). Создание ТСЖ или приведение уставных документов кооперативов в соответствие с Законом - повод для домовладельцев к осуществлению работ по формированию кондоминиума, но это не сделка. Правоустанавливающие документы, изданные до 1998 года, достаточны для регистрации ТСЖ, и новой регистрации прав не требуется.

Регистрация прав на недвижимой имущество в кондоминиуме должна производиться учреждением юстиции по заявлению домовладельца в кондоминиуме (при наличии данных кадастрового и технического учета кондоминиума) в следующих случаях:

- при приобретении в собственность жилого или нежилого помещения в кондоминиуме по основаниям, предусмотренным действующим законодательством, - в этих случаях учреждение юстиции совершает действия, устанавливающие наличие заявленных прав;

- при отчуждении жилого или нежилого помещения в кондоминиуме или совершении иных сделок с ними, если правоустанавливающие документы были получены домовладельцем до 1998 года, - учреждение юстиции совершает действия по внесению сведений о возникших ранее правах.

Права на земельный участок. Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество структурирован по объектам недвижимости, в соответствии с принципом единого объекта недвижимого имущества. Это означает, что подраздел ЕГРП, посвященный земельному участку, должен располагаться перед подразделом, посвященным зданию. Последний, в свою очередь, располагается перед подразделом реестра, содержащим информацию о помещениях.

Если государственная регистрация прав на помещения в доме осуществлена, из этого можно сделать вывод, что подразделы реестра на здание и помещения уже открыты. Однако подраздел на земельный участок кондоминиума может быть открыт только тогда, когда границы земельного участка установлены и принято решение органов местного самоуправления о закреплении данного участка за домовладельцами на праве собственности.

В этой связи среди регистраторов встречается мнение, что регистрация прав домовладельцев на земельный участок в кондоминиуме должна производиться как отдельное регистрационное действие, осуществляемое по заявлению домовладельцев или земельного комитета на основании распоряжения главы местного самоуправления. Похожие процедуры применяются, например, в Санкт-Петербурге.

Следует подчеркнуть, что в отношении кондоминиума есть только права домовладельцев (А помещения и общее имущество). Земельный участок является составной частью общего имущества кондоминиума, объектом общей долевой собственности домовладельцев, так же, как и конструкционные элементы дома, подвалы, крыши и т.д.. Соответствующий раздел в ЕГРП может быть открыт при начале регистрации прав[17] первого заявителя после издания упомянутого выше распоряжения мэра. Отдельной регистрации прав домовладельцев на земельный участок не требуется.

Удостоверение регистрации прав. Результатом государственной регистрации прав на недвижимо имущество в кондоминиуме должно быть соответствующее свидетельство, выданное учреждением юстиции каждому правообладателю. В свидетельстве должны быть полностью указаны права собственника:

- ПРАВО СОБСТВЕННОСТИ НА ПОМЕЩЕНИЕ В КОНДОМИНИУМЕ,

- ДОЛЯ В ПРАВЕ ОБЩЕЙ ДОЛЕВОЙ СОБСТВЕННОСТИ НА ОБЩЕЕ ИМУЩЕСТВО КОНДОМИНИУМА, ВКЛЮЧАЮЩЕГО ЗЕМЕЛЬНЫЙ УЧАСТОК В УСТАНОВЛЕННЫХ ГРАНИЦАХ.

Практика выдачи свидетельств о регистрации, отражающих реальные права домовладельцев в кондоминиуме, сегодня формируется довольно медленно. В правоустанавливающих документах, в том числе - в свидетельствах о регистрации, выдаваемых собственникам квартир в кондоминиумах, редко находит отражение принадлежащая собственнику квартиры доля в праве на общее имущество. Муниципальные образования только в единичных случаях могут подтвердить свои права на помещения в многоквартирных домах правоустанавливающими документами, оформленными по всем правилам.

Достойная внимания практика уже сложилась в г. Ярославле, где на помещения в кондоминиумах, находящиеся в собственности города, муниципалитет получает оформленные свидетельства о регистрации прав собственности. В этих свидетельствах указывается и доля в общем имуществе, приходящаяся на муниципальные квартиры.

Стоимость регистрации прав. В соответствии с федеральным законом о регистрации размер платы, которая взимается учреждениями юстиции за государственную регистрацию прав и предоставление информации о правах, устанавливается субъектами российской федерации.

Нужно отметить, что для домовладельцев в городских домах, желающих взять управление своим домом на себя, препятствием является длительная административная процедура и высокая стоимость процедуры формирования кондоминиума, предшествующей организации товарищества собственников жилья. СТОИМОСТЬ РЕГИСТРАЦИИ ПРАВ НА НЕДВИЖИМОЕ ИМУЩЕСТВО В , КОНДОМИНИУМАХ СОСТАВЛЯЕТ СУММУ, ЗНАЧИТЕЛЬНО МЕНЬШУЮ, ЧЕМ СТОИМОСТЬ ЗЕМЛЕУСТРОИТЕЛЬНЫХ РАБОТ, И

ПОМОЩЬ СО СТОРОНЫ АДМИНИСТРАЦИИ ИНИЦИАТИВНЫМ ДОМОВЛАДЕЛЬЦАМ БЫЛА БЫ НЕОБРЕМЕНИТЕЛЬНА ДЛЯ ГОРОДСКИХ БЮДЖЕТОВ.

НАИБОЛЕЕ ЭФФЕКТИВНЫМ РЕШЕНИЕМ В ЭТОЙ СВЯЗИ ПОСЛУЖИЛА БЫ РАЗРАБОТКА И ПРИНЯТИЕ ЦЕЛЕВЫХ ПРОГРАММ ПО ФОРМИРОВАНИЮ КОНДОМИНИУМОВ ОРГАНАМИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ, ЗАИНТЕРЕСОВАННЫМИ В РАЗВИТИИ ТОВАРИЩЕСТВ СОБСТВЕННИКОВ ЖИЛЬЯ. В РАМКАХ ЦЕЛЕВОЙ ПРОГРАММЫ АДМИНИСТРАЦИЯ МОЖЕТ ПРЕДУСМОТРЕТЬ ПОЛНОЕ ИЛИ ЧАСТИЧНОЕ, В ЗАВИСИМОСТИ ОТ ВОЗМОЖНОСТЕЙ БЮДЖЕТА, ФИНАНСИРОВАНИЕ РАСХОДОВ НА ПРОВЕДЕНИЕ РАБОТ И ПОЛУЧЕНИЕ ИНФОРМАЦИИ, НЕОБХОДИМЫХ ДЛЯ ФОРМИРОВАНИЯ, УЧЕТА И РЕГИСТРАЦИИ ПРАВ В КОНДОМИНИУМАХ.

ПРИНЯТИЕ ЦЕЛЕВОЙ ПРОГРАММЫ ПОЗВОЛЯЕТ ЗАРАНЕЕ ПРЕДУСМАТРИВАТЬ В БЮДЖЕТЕ ОПРЕДЕЛЕННЫЕ СРЕДСТВА НА ФОРМИРОВАНИЕ КОНДОМИНИУМОВ, НЕ ПОДВЕРГАЯ ГОРОДСКУЮ КАЗНУ НЕПЛАНОВЫМ ЗАТРАТАМ. С ДРУГОЙ СТОРОНЫ, ФИНАНСИРОВАНИЕ ИЗ БЮДЖЕТА РАБОТ, ПРОВОДИМЫХ ОРГАНИЗАЦИЯМИ ПО УЧЕТУ НЕДВИЖИМОСТИ И РЕГИСТРАЦИИ ПРАВ, ПОЗВОЛИТ УСИЛИТЬ МЕХАНИЗМ КОНТРОЛЯ НАД РАБОТОЙ И РАСХОДАМИ ЭТИХ ОРГАНИЗАЦИЙ. И, КОНЕЧНО, ЭТО ПОВЫСИТ СТЕПЕНЬ ДОВЕРИЯ НАСЕЛЕНИЯ К ОРГАНАМ ВЛАСТИ, ПОСКОЛЬКУ БУДЕТ СВИДЕТЕЛЬСТВОВАТЬ О СТРЕМЛЕНИИ АДМИНИСТРАЦИИ ДЕЛИТЬ С ГОРОЖАНАМИ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА СУДЬБУ ЖИЛИЩНОГО ФОНДА.

ЭТАПЫ ПОДГОТОВКИ И ПРОВЕДЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УЧЕТА КОНДОМИНИУМОВ И ГОСУДАРСТВЕННОЙ РЕГИСТРАЦИИ ПРАВ ДОМОВЛАДЕЛЬЦЕВ НА НЕДВИЖИМОЕ ИМУЩЕСТВО В КОНДОМИНИУМЕ

РАЗРАБОТКА НОРМАТИВНОЙ БАЗЫ НА РЕГИОНАЛЬНОМ И МЕСТНОМ УРОВНЕ:

· утверждение субъектом Федерации методики определения размеров и установления границ земельных участков в кондоминиумах;

· РАЗРАБОТКА И УТВЕРЖДЕНИЕ ОРГАНАМИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ПОРЯДКА ОФОРМЛЕНИЯ ПРАВ НА ЗЕМЕЛЬНЫЕ УЧАСТКИ В КОНДОМИНИУМАХ;

· РАЗРАБОТКА И ПРИНЯТИЕ ОРГАНАМИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ЦЕЛЕВОЙ ПРОГРАММЫ ФОРМИРОВАНИЯ КОНДОМИНИУМОВ НА ТЕРРИТОРИИ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ (ПО ВОЗМОЖНОСТИ).

· ОФОРМЛЕНИЕ ПРАВ ДОМОВЛАДЕЛЬЦЕВ НА ЗЕМЕЛЬНЫЙ УЧАСТОК В КОНДОМИНИУМЕ:

· ПРОВЕДЕНИЕ ОБЩЕГО СОБРАНИЯ ДОМОВЛАДЕЛЬЦЕВ (ПРИНЯТИЕ РЕШЕНИЯ О НАЧАЛЕ ПРОЦЕДУРЫ ФОРМИРОВАНИЯ КОНДОМИНИУМА, ПЕРЕДАЧА ПОЛНОМОЧИЙ НА ПРЕДСТАВИТЕЛЬСТВО) И ПОДАЧА ЗАЯВЛЕНИЯ В УПОЛНОМОЧЕННЫЙ ОРГАН АДМИНИСТРАЦИИ;

· ОПРЕДЕЛЕНИЕ РАЗМЕРОВ УЧАСТКА (НОРМАТИВНЫХ, СВЕРХНОРМАТИВНЫХ);

· УСТАНОВЛЕНИЕ ГРАНИЦ (ПРОВЕДЕНИЕ ЗЕМЛЕУСТРОИТЕЛЬНЫХ РАБОТ, СОГЛАСОВАНИЙ И Т.Д.);

· ИЗДАНИЕ РАСПОРЯЖЕНИЯ ГЛАВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ О ЗАКРЕПЛЕНИИ ЗЕМЕЛЬНОГО УЧАСТКА ЗА ДОМОВЛАДЕЛЬЦАМИ НА ПРАВЕ СОБСТВЕННОСТИ.

ПРОВЕДЕНИЕ КАДАСТРОВОГО УЧЕТА ЗЕМЕЛЬНОГО УЧАСТКА (ПО ЗАЯВЛЕНИЮ ПРЕДСТАВИТЕЛЯ ДОМОВЛАДЕЛЬЦЕВ):

· ПО ЗАЯВЛЕНИЮ ДОМОВЛАДЕЛЬЦЕВ УЧЕТ В ГОСУДАРСТВЕННОМ ЗЕМЕЛЬНОМ КАДАСТРЕ;

· ВЫДАЧА КАДАСТРОВОГО ПЛАНА.

ПРОВЕДЕНИЕ ТЕХНИЧЕСКОГО УЧЕТА ЗДАНИЙ И СООРУЖЕНИЙ (ПО ЗАЯВЛЕНИЮ ПРЕДСТАВИТЕЛЯ ДОМОВЛАДЕЛЬЦЕВ):

· ТЕХНИЧЕСКАЯ ИНВЕНТАРИЗАЦИЯ (ПРИ НЕОБХОДИМОСТИ);

· УЧЕТ В РЕЕСТРЕ ЖИЛИЩНОГО ФОНДА;

· СОСТАВЛЕНИЕ И ВЫДАЧА ПАСПОРТА ДОМОВЛАДЕНИЯ.

· РЕГИСТРАЦИЯ ПРАВ НА НЕДВИЖИМОЕ ИМУЩЕСТВО В КОНДОМИНИУМАХ (ПО ЗАЯВЛЕНИЮ ПРАВООБЛАДАТЕЛЯ):

РЕГИСТРАЦИЯ В ЕГРП ПРАВА СОБСТВЕННОСТИ НА ПОМЕЩЕНИЕ, ОДНОВРЕМЕННО ЯВЛЯЮЩАЯСЯ РЕГИСТРАЦИЕЙ ДОЛИ В ПРАВЕ ОБЩЕЙ ДОЛЕВОЙ СОБСТВЕННОСТИ НА ОБЩЕЕ ИМУЩЕСТВО (С ОТКРЫТИЕМ РАЗДЕЛА РЕЕСТРА НА ЗЕМЕЛЬНЫЙ УЧАСТОК);

· выдача свидетельства о государственной регистрации прав.

ВЫВОДЫ:

- КОНДОМИНИУМ КАК ЕДИНЫЙ КОМПЛЕКС НЕДВИЖИМОГО ИМУЩЕСТВА ПОДЛЕЖИТ ГОСУДАРСТВЕННОМУ УЧЕТУ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УЧЕТА ОБЪЕКТОВ НЕДВИЖИМОСТИ;

- ПРАВА НА НЕДВИЖИМОЕ ИМУЩЕСТВО В КОНДОМИНИУМЕ ПОДЛЕЖАТ ГОСУДАРСТВЕННОЙ РЕГИСТРАЦИИ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ РЕГИСТРАЦИИ ПРАВ НА НЕДВИЖИМОЕ ИМУЩЕСТВО И СДЕЛОК С НИМ;

- правоустанавливающие документы на недвижимое имущество в кондоминиуме, полученные собственниками до вступления в силу ФЗ о регистрации, являются действительными и достаточными для регистрации ТСЖ; регистрация прав на недвижимое имущество в кондоминиуме в соответствии с ФЗ о регистрации является обязательной лишь при совершении сделки с данным недвижимым имуществом (см. п.2 ст.6 ФЗ).

НА УРОВНЕ РОССИЙСКОГО ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА НЕОБХОДИМО ОСУЩЕСТВИТЬ:

- ЗАКРЕПЛЕНИЕ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ ЗА СОБСТВЕННИКАМИ ЗДАНИЙ; ФОРМИРОВАНИЕ ПОРЯДКА ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОРГАНИЗАЦИЙ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УЧЕТА НЕДВИЖИМОСТИ;

- ФОРМИРОВАНИЕ ПОРЯДКА ГОСУДАРСТВЕННОЙ РЕГИСТРАЦИИ ПРАВ НА НЕДВИЖИМОЕ ИМУЩЕСТВО В КОНДОМИНИУМАХ.

Государственная регистрация вещных прав на недвижимое имущество и сделок с ним введена Гражданским кодексом Российской Федерации. С государственной регистрацией

Гражданский кодекс связывает наступление важных правовых последствий:

· договор, подлежащий государственной регистрации, считается заключенным с момента его регистрации, если иное не установлено законом (ст. 433 Гражданского кодекса Российской Федерации);

· права на недвижимое имущество, подлежащие государственной регистрации, возникают с момента регистрации, если иное не установлено законом (ст.ст. 8, 219, 223 и 251 Гражданского кодекса Российской Федерации).

В ст. 131 Гражданского кодекса Российской Федерации указано на то, что порядок государственной регистрации и основания отказа в проведении регистрации устанавливаются самостоятельным законом о регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

В развитие требований Гражданского кодекса Российской Федерации Федеральный закон от 21.07.97 № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» установил единый на всей территории Российской Федерации порядок осуществления государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

В данном законе дано понятие государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним (ст.2); установлена обязательность государственной регистрации права собственности и других вещных прав на недвижимое имущество и сделок с ним (ст.4); определен порядок государственной регистрации (ст.ст.12 -21); названы участники отношений по государственной регистрации (ст.5); определен правовой статус и компетенция органа, осуществляющего государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним (ст.9). Полномочия по осуществлению регистрации от имени государства возложены на специализированный государственный орган - учреждение юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

В соответствии с требованиями Закона постановлением Правительства Российской Федерации от 18.02.98 № 219 утверждены Правила ведения Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним (далее - Единый реестр или ЕГРП). Единый реестр по каждому объекту содержит исчерпывающий перечень прав на него (включая права на фиксированные границы), ограничений этих прав, их обременении (регистрация сделок с отложенным исполнением, аренды, ипотеки, сервитута и т. д.).

Закон определяет также особенности государственной регистрации прав и сделок, объектом которых выступает кондоминиум. Статьей 23 Закона установлено, что:

• государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним в кондоминиумах проводится в соответствии с Законом о регистрации прав на недвижимость и Федеральным законом «О товариществах собственников жилья» (п.1 ст.23);

• государственная регистрация возникновения, перехода, ограничения (обременения) или прекращения права на жилое или нежилое помещение в кондоминиумах одновременно является государственной регистрацией неразрывно связанного с ним права общей долевой собственности на общее имущество (п.2 ст.23).

Пункт 1 статьи 23 закона отсылает к Федеральному закону «О товариществах собственников жилья», определяющему, что подлежат государственной регистрации не только права на недвижимое имущество в кондоминиуме, но и кондоминиум как единый комплекс недвижимого имущества. Однако согласно Гражданскому кодексу РФ и Закону о регистрации прав на недвижимость в ЕГРП подлежат регистрации только права на недвижимое имущество и сделки с ним. Действие Закона о регистрации прав не распространяется на государственную регистрацию комплексов недвижимого имущества, а учреждения юстиции соответственно не имеют полномочий по осуществлению регистрации объектов.

Учитывая, что Гражданский Кодекс РФ устанавливает приоритет Закона о регистрации прав на недвижимость над нормами Федерального Закона «О товариществах собственников жилья», необходимо внести в последний изменения, исключив правило о государственной регистрации кондоминиума.

Кроме того, необходимо изменить статью 23 проекта Жилищного кодекса Российской Федерации, изложив ее в следующей редакции:

«Статья 23. Государственный учет жилищного фонда

1. Государственному учету подлежат жилые дома, жилые помещения, кондоминиумы.

2. Государственный учет производится путем составления технического паспорта жилого дома, жилого помещения, паспорта домовладения.

Технический паспорт на жилой дом, жилое помещение включает сведения о правоустанавливающих документах, технические параметры жилого дома, жилого помещения, показатели потребительского качества.

Паспорт домовладения содержит необходимые сведения о недвижимом имуществе в кондоминиуме, включая:

запись о том, что данное домовладение представляет собой кондоминиум;

государственный кадастровый номер домовладения;

почтовый адрес домовладения;

топографическое описание и ситуационный план участка домовладения;

планы этажей зданий и сооружений с фиксацией названия, номера каждой отдельной части домовладения и ее площади, высоты этажей;

сведения о материалах и иных характеристиках несущих и ограждающих ненесущих конструкций;

историческая справка - год постройки и реконструкции, проектные и строительные организации, прошлые и настоящие собственники кондоминиума;

сведения об инвентаризационной стоимости кондоминиума»

Для реализации вышеизложенных положений необходимо разработать правовой акт, регулирующий порядок формирования кондоминиума.

Формирование кондоминиума как единого комплекса недвижимого имущества должно производиться организацией, осуществляющей технический учет объектов недвижимого имущества. При этом, поскольку кондоминиум является единым комплексом, на него должен быть составлен единый паспорт домовладения, включающий все объекты недвижимости, расположенные на земельном участке кондоминиума. Кондоминиуму должен быть присвоен один инвентарный номер, а объектам, входящим в состав кондоминиума, присваиваются отдельные литеры.

Паспорт домовладения составляется организациями технической инвентаризации на основании натурных обмеров и сведений органов архитектуры и градостроительства, органов кадастрового учета, органов по управлению государственным (муниципальным) имуществом и хранится (в зависимости от формы управления кондоминиумом) у домовладельцев, службы заказчика либо товарищества. Представляется, что сбор названных сведений должен быть вменен в обязанность БТИ, но не граждан. Кроме того, для стимулирования процесса образования товариществ собственников жилья целесообразно осуществлять перечисленные выше работы за счет бюджетов муниципальных образований, а также установить предельные сроки передачи земельных участков, входящих в состав кондоминиума, в собственность домовладельцев.

[1] Статьи 4 -7,19 Федерального Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

[2] Статьи 4 -7,19 Федерального Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

[3] Абз.3 п.3 "Положения об определении размеров и установлении границ земельных участков в кондоминиумах" (утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 26.09.97 № 1223, с изм. от 30.03.98).

[4] П. 10 "Положения об определении размеров и установлении границ земельных участков в кондоминиумах"; Указ Президента РФ от 21.05.99 № 632 "Об особенностях применения Основных положений Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 с, (утв. Указом Президента РФ от 24.07.94 № 1535).

[5] Абз.7 п.7 "Положения об определении размеров и установлении границ земельных участков в кондоминиумах".

[6] Также в соответствии со ст 289 Гражданского кодекса Российской Федерации

[7] Федеральный закон "О товариществах собственников жилья"; Указ Президента РФ "Об основных положениях Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года" от 24 07.94 № 1535; Указ Президента РФ "О гарантиях собственникам объектов недвижимости в приобретении в собственность земельных участков под этими объектами" от 16.05.97 № 485; Постановление Правительства РФ "Об утверждении Положения об определении размеров и установлении границ земельных участков в кондоминиумах" от 26.09 97 № 1223.

[8] Федеральный закон "О государственном земельном кадастре" от 02.01.2000 № 28-ФЗ.

[9] Постановление Правительства РФ от 4 декабря 2000 г. N 921 "О государственном техническом учете и технической инвентаризации в Российской Федерации объектов градостроительной деятельности".

[10] П. 2 ст. 14 Федерального закона "О государственном земельном кадастре" от 02.01.2000 № 28-ФЗ.

[11] "Положение о государственном учете жилищного фонда в Российской Федерации" (утв. постановлением Правительства РФ от 13.10.97 № 1301).

[12] ИНСТРУКЦИЯ ПО ПРОВЕДЕНИЮ УЧЕТА ЖИЛИЩНОГО ФОНДА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (УТВ. ПРИКАЗОМ МИНЗЕМСТРОЯ РФ ОТ 04.08.98 № 37).

[13] Пункт 10 "Положения о государственном учете жилищного фонда в Российской Федерации" (утв. постановлением Правительства РФ от 13.10.97 № 1301).

[14] "Положение об определении размеров и установлении границ земельных участков в кондоминиумах" (утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 26.09.97 № 1223).

[15] Федеральный закон "О товариществах собственников жилья"; Указ Президента РФ "Об основных положениях Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года" от 24.07.94 № 1535; Указ Президента РФ "О гарантиях собственникам объектов недвижимости в приобретении в собственность земельных участков под этими объектами" от 16.05.97 № 485; Постановление Правительства РФ "Об утверждении Положения об определении размеров и установлении границ земельных участков в кондоминиумах" от 26.09.97 № 1223.

[16] Пункт 2 ст.290 Гражданского кодекса Российской Федерации.

[17] Абз.1 п.2 ст. 12 Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" от 21.07.97 № 122-ФЗ.