Федеральный закон Российской Федерации от 7 июля 2003 г. N 112-ФЗ
= О личном подсобном хозяйстве =

Дополнительно:
Изменения и поправки #
Опубликовано: 10 июля 2003 г. в "РГ" - Федеральный выпуск №3249
Вступает в силу:10 июля 2003 г.

Принят Государственной Думой 21 июня 2003 года

Одобрен Советом Федерации 26 июня 2003 года

Статья 1. Правовое регулирование отношений, возникающих в связи с ведением гражданами личного подсобного хозяйства

1. Настоящий Федеральный закон регулирует отношения, возникающие в связи с ведением гражданами личного подсобного хозяйства.

2. Правовое регулирование ведения гражданами личного подсобного хозяйства осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также принимаемыми в соответствии с ними законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Статья 2. Понятие личного подсобного хозяйства

1. Личное подсобное хозяйство - форма непредпринимательской деятельности по производству и переработке сельскохозяйственной продукции.

2. Личное подсобное хозяйство ведется гражданином или гражданином и совместно проживающими с ним и (или) совместно осуществляющими с ним ведение личного подсобного хозяйства членами его семьи в целях удовлетворения личных потребностей на земельном участке, предоставленном и (или) приобретенном для ведения личного подсобного хозяйства.

3. Сельскохозяйственная продукция, произведенная и переработанная при ведении личного подсобного хозяйства, является собственностью граждан, ведущих личное подсобное хозяйство.

4. Реализация гражданами, ведущими личное подсобное хозяйство, сельскохозяйственной продукции, произведенной и переработанной при ведении личного подсобного хозяйства, не является предпринимательской деятельностью.

Статья 3. Право граждан на ведение личного подсобного хозяйства

1. Право на ведение личного подсобного хозяйства имеют дееспособные граждане, которым земельные участки предоставлены или которыми земельные участки приобретены для ведения личного подсобного хозяйства.

2. Граждане вправе осуществлять ведение личного подсобного хозяйства с момента государственной регистрации прав на земельный участок. Регистрация личного подсобного хозяйства не требуется.

3. Земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, для ведения личного подсобного хозяйства предоставляются гражданам, которые зарегистрированы по месту постоянного проживания в сельских поселениях.

4. Гражданам, которые зарегистрированы по месту постоянного проживания в городских поселениях, земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, для ведения личного подсобного хозяйства предоставляются при наличии свободных земельных участков.

5. При включении земель сельских поселений в черту городских поселений граждане, ведущие личное подсобное хозяйство, сохраняют право на ведение личного подсобного хозяйства на земельных участках, которые были им предоставлены и (или) приобретены ими для этих целей.

Статья 4. Земельные участки для ведения личного подсобного хозяйства

1. Для ведения личного подсобного хозяйства могут использоваться земельный участок в черте поселений (приусадебный земельный участок) и земельный участок за чертой поселений (полевой земельный участок).

2. Приусадебный земельный участок используется для производства сельскохозяйственной продукции, а также для возведения жилого дома, производственных, бытовых и иных зданий, строений, сооружений с соблюдением градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил и нормативов.

3. Полевой земельный участок используется исключительно для производства сельскохозяйственной продукции без права возведения на нем зданий и строений.

4. Предельные (максимальные и минимальные) размеры земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность из находящихся в государственной или муниципальной собственности земель для ведения личного подсобного хозяйства, устанавливаются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Предоставление таких земель осуществляется в порядке, установленном земельным законодательством.

5. Максимальный размер общей площади земельных участков, которые могут находиться одновременно на праве собственности и (или) ином праве у граждан, ведущих личное подсобное хозяйство, устанавливается законом субъекта Российской Федерации. Часть земельных участков, площадь которых превышает указанный максимальный размер, должна быть отчуждена гражданами, у которых находятся эти земельные участки, в течение года со дня возникновения прав на эти земельные участки, либо в этот срок должна быть осуществлена государственная регистрация указанных граждан в качестве индивидуальных предпринимателей или государственная регистрация крестьянского (фермерского) хозяйства.

6. Оборот земельных участков, предоставленных гражданам и (или) приобретенных ими для ведения личного подсобного хозяйства, осуществляется в соответствии с гражданским и земельным законодательством.

Статья 5. Взаимоотношения граждан, ведущих личное подсобное хозяйство, с органами государственной власти и органами местного самоуправления

1. Вмешательство органов государственной власти и органов местного самоуправления в деятельность граждан, ведущих личное подсобное хозяйство, не допускается, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

2. Федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления в пределах своих полномочий осуществляют контроль за соблюдением гражданами требований законодательства.

Статья 6. Имущество, используемое для ведения личного подсобного хозяйства

Для ведения личного подсобного хозяйства используются предоставленный и (или) приобретенный для этих целей земельный участок, жилой дом, производственные, бытовые и иные здания, строения и сооружения, в том числе теплицы, а также сельскохозяйственные животные, пчелы и птица, сельскохозяйственная техника, инвентарь, оборудование, транспортные средства и иное имущество, принадлежащее на праве собственности или ином праве гражданам, ведущим личное подсобное хозяйство.

Статья 7. Государственная и иная поддержка личных подсобных хозяйств

1. Органы государственной власти и органы местного самоуправления определяют меры поддержки граждан, ведущих личное подсобное хозяйство, в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации.

2. Государственная поддержка граждан, ведущих личное подсобное хозяйство, может осуществляться по следующим направлениям:

формирование инфраструктуры обслуживания (подъездные пути, средства связи, водо- и энергоснабжение и другое) и обеспечения деятельности личных подсобных хозяйств, содействие созданию сбытовых (торговых), перерабатывающих, обслуживающих и иных сельскохозяйственных потребительских кооперативов;

стимулирование развития личных подсобных хозяйств путем создания организационно-правовых, экологических и социальных условий, в том числе предоставление личным подсобным хозяйствам и (или) обслуживающим их сельскохозяйственным кооперативам и иным организациям государственных финансовых и материально-технических ресурсов на возвратной основе, а также научно-технических разработок и технологий;

проведение мероприятий по повышению качества продуктивных и племенных сельскохозяйственных животных, организации искусственного осеменения сельскохозяйственных животных;

ежегодное бесплатное проведение ветеринарного осмотра скота, организация его ветеринарного обслуживания, борьба с заразными болезнями животных.

3. На личные подсобные хозяйства распространяются меры государственной поддержки, предусмотренные законодательством Российской Федерации для сельскохозяйственных товаропроизводителей и осуществляемые за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.

4. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления в пределах своих полномочий разрабатывают и осуществляют меры по развитию личных подсобных хозяйств и социально-экономическому развитию сельских поселений, в рамках соответствующих программ определяют форму, размеры и порядок поддержки личных подсобных хозяйств и обслуживающих их сельскохозяйственных кооперативов и иных организаций.

Статья 8. Учет личных подсобных хозяйств

Учет личных подсобных хозяйств осуществляется в похозяйственных книгах. Порядок ведения похозяйственных книг определяется Правительством Российской Федерации.

Статья 9. Вступление в правоотношения по обязательному пенсионному страхованию

Граждане, ведущие личное подсобное хозяйство, имеют право добровольно вступать в правоотношения по обязательному пенсионному страхованию в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Статья 10. Прекращение ведения личного подсобного хозяйства

Ведение личного подсобного хозяйства прекращается в случае прекращения прав на земельный участок, на котором ведется личное подсобное хозяйство.

Статья 11. Порядок вступления в силу настоящего Федерального закона

1. Настоящий Федеральный закон вступает в силу со дня его официального опубликования, за исключением пункта 3 статьи 7 настоящего Федерального закона.

2. Пункт 3 статьи 7 настоящего Федерального закона вступает в силу с 1 января 2004 года.

Президент
Российской Федерации
В. Путин

Комментарий к Федеральному закону =О личном подсобном хозяйстве= (постатейный)

"Комментарий к Федеральному закону "О личном подсобном хозяйстве" (постатейный) (Анисимов А.П., Бакирова Р.Т., Рыженков А.Я., Черноморец А.Е.)

Подготовлен для системы
РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН
О ЛИЧНОМ ПОДСОБНОМ ХОЗЯЙСТВЕ
(в ред. Федеральных законов от 22.07.2008 N 141-ФЗ,
от 23.07.2008 N 160-ФЗ, от 30.12.2008 N 302-ФЗ)
Статья 1. Правовое регулирование отношений, возникающих в связи с ведением гражданами личного подсобного хозяйства
Комментарий к статье 1
1. Как следует из названия статьи, данный Закон направлен на упорядочение отношений по ведению личных подсобных хозяйств (далее - ЛПХ), то есть отношений, складывающихся между самими гражданами, ведущими ЛПХ, а также отношений между ними и иными гражданами, органами государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ, органами местного самоуправления, юридическими лицами по поводу деятельности ЛПХ по производству, переработке и реализации сельскохозяйственной продукции на предоставленном и (или) приобретенном для этих целей земельном участке.
В различные исторические периоды (даже в ходе продолжающейся правовой реформы) законодатель преследовал различные цели и задачи в области развития ЛПХ.
В настоящий момент отношения с участием ЛПХ регулируют законы и иные правовые акты, принимаемые органами публичной власти различных уровней: федеральными органами, органами власти субъектов РФ (краев, областей, республик и т.д.), органами местного самоуправления (муниципальных районов, поселений, городских округов).
Наибольшую юридическую силу имеют нормы Конституции РФ, которые, хотя и не упоминают напрямую особенностей ведения ЛПХ, закладывают правовую основу для регулирования земельных и аграрных отношений на всех уровнях власти. К числу таких норм следует отнести, во-первых, ст. 9 Конституции РФ, согласно которой земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, и могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Во-вторых, согласно ст. 36 Конституции РФ граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю. Владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц, а условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона.
В-третьих, Конституция РФ разграничивает предметы ведения РФ (ст. 71), совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ (ст. 72) и предметы исключительного ведения субъектов РФ (ст. 73). При этом перечень предметов ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения сформулирован как исчерпывающий, в то время как перечень исключительных предметов ведения субъектов РФ (ст. 73) самой Конституцией РФ не определен. Юридическая наука и практика регулярно ставят вопрос об отнесении ряда комплексных нормативно-правовых актов (особенно субъектов РФ) к тем или иным отраслям законодательства и, соответственно, предметам ведения соответствующих уровней. Практический аспект данной проблемы заключается в том, что законы субъектов РФ, регулирующие отношения с участием ЛПХ, могут содержать нормы гражданского права (например, о собственности, возмещении вреда ЛПХ, сделках с земельными участками ЛПХ и т.д.), что недопустимо с точки зрения Конституции РФ.
Остается также открытым вопрос о том, к какому уровню относится аграрное законодательство, не упомянутое Конституцией РФ. На этот счет в юридической науке существует достаточно много противоположных точек зрения, но официальное (нормативное) решение данного вопроса пока отсутствует. По мнению авторов, аграрное законодательство должно быть прямо отнесено к предметам исключительного ведения субъектов РФ (ст. 73 Конституции РФ). Такое решение означало бы (ч. 6 ст. 76 Конституции РФ), что по предметам исключительного ведения субъекта РФ при противоречии между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта РФ действует нормативный правовой акт субъекта РФ.
2. Наряду с Конституцией РФ, отношения в сфере ведения ЛПХ регулирует ряд федеральных законов. Во-первых, следует выделить Земельный кодекс РФ, определяющий порядок предоставления земельных участков для ведения ЛПХ, прекращения прав на них, права и обязанности граждан - правообладателей земельных участков ЛПХ, вопросы защиты их прав на землю и т.д., а также комментируемый Закон. Кроме того, следует отметить Закон о землеустройстве и Закон о государственном кадастре недвижимости.
Во-вторых, ГК РФ регулирует договорные отношения граждан, ведущих ЛПХ, с третьими лицами (договор купли-продажи, договор аренды, договор мены, дарения и т.д.), вопросы собственности и иных прав на имущество, а часть третья ГК РФ содержит нормы о наследовании различных видов имущества, входящего в состав ЛПХ. Государственная регистрация прав на земельные участки, предназначенные для ведения ЛПХ, осуществляется в соответствии с Законом о регистрации прав на недвижимость. До недавнего времени запрещенная ипотека полевых земельных наделов ЛПХ теперь разрешена Законом об ипотеке.
В-третьих, учитывая межотраслевое регулирование аграрных отношений с участием ЛПХ, необходимо отметить НК РФ, определяющий налоговый режим деятельности ЛПХ, в том числе порядок взимания земельного налога, Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. N 167-ФЗ "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации", Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. N 264-ФЗ "О развитии сельского хозяйства".
3. По вопросам регулирования деятельности ЛПХ могут приниматься федеральные подзаконные акты, которые объединяются в три группы:
- указы и распоряжения Президента РФ. Могут быть приняты по любым вопросам (кроме случаев, когда ЗК РФ предусматривает принятие федерального закона) и не должны противоречить ЗК РФ и федеральным законам. Некоторые такие вопросы прямо указаны в тексте ЗК РФ. Так, согласно п. 3 ст. 15 ЗК РФ, Президент РФ определяет перечень приграничных территорий, в пределах которых земельные участки иностранным гражданам и юридическим лицам, лицам без гражданства в собственность не предоставляются, в том числе и для ведения ЛПХ;
- постановления и распоряжения Правительства РФ, регулирующие отношения с участием ЛПХ, могут приниматься в целях создания условий реализации норм федеральных законов и указов Президента РФ. Как показывает анализ действующих постановлений Правительства РФ в сфере ведения ЛПХ, ими регламентируются по большей части организационно-финансовые вопросы деятельности ЛПХ (см., например, Постановление Правительства РФ от 29 декабря 2007 г. N 999 "О предоставлении в 2008 - 2010 годах из федерального бюджета субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации на возмещение гражданам, ведущим личное подсобное хозяйство, сельскохозяйственным потребительским кооперативам и крестьянским (фермерским) хозяйствам части затрат на уплату процентов по кредитам и займам, полученным в 2005 - 2009 годах на срок до 8 лет");
- акты федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств могут носить как нормативный характер (т.е. порождать соответствующие права и обязанности у неопределенного круга субъектов ведения ЛПХ), так и информационно-разъяснительный. Примером последнего является письмо ПФР от 7 октября 2003 г. N СД-09-24/10623 "О добровольном вступлении в правоотношения по обязательному пенсионному страхованию граждан, ведущих личное подсобное хозяйство".
4. Наряду с федеральными законами и иными нормативно-правовыми актами по вопросам функционирования ЛПХ могут быть приняты законы и акты органов исполнительной власти субъектов РФ (глав администраций, президентов и т.д.).
Сам комментируемый Закон предусматривает три вопроса, решение которых может быть отражено в таких законах:
- определение максимального размера общей площади земельных участков, которые могут находиться одновременно на праве собственности и (или) ином праве у граждан, ведущих личное подсобное хозяйство (п. 5 ст. 4);
- порядок осуществления контроля за соблюдением гражданами, ведущими ЛПХ, требований законодательства (п. 2 ст. 5);
- предусмотрение меры по государственной поддержке ЛПХ (пп. 3, 4 ст. 7). Данный перечень не может рассматриваться как исчерпывающий.
Существующая обширная практика принятия законов субъектов РФ о ЛПХ позволяет сделать вывод о том, что свои полномочия в данной сфере субъекты РФ реализуют двояко: посредством принятия базовых законов о ЛПХ, а также посредством принятия законов по отдельным вопросам деятельности ЛПХ. Примером законов первой группы может служить Закон Оренбургской области от 16 июня 2004 г. "О личном подсобном хозяйстве".
В качестве примера второго направления регионального нормотворчества следует выделить Закон Волгоградской области от 17 ноября 2004 г. N 957-ОД "О максимальном размере общей площади земельных участков для ведения личного подсобного хозяйства на территории Волгоградской области", Закон Кемеровской области от 23 декабря 2005 г. N 153-ОЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Кемеровской области от 23 декабря 2003 г. N 73-ОЗ "Об утверждении Долгосрочной региональной целевой программы "Государственная поддержка личных подсобных хозяйств в Кемеровской области" на 2004 - 2010 годы", Закон Омской области от 15 декабря 2004 г. "Об Областной целевой программе "Поддержка личных подсобных хозяйств в Омской области на 2005 - 2010 годы", Закон Краснодарского края от 7 июня 2004 г. N 721-КЗ "О государственной поддержке развития личных подсобных хозяйств на территории Краснодарского края".
Органы исполнительной власти субъектов РФ могут издавать акты, содержащие нормы, связанные с ведением личного подсобного хозяйства, во исполнение положений федеральных законов и иных нормативно-правовых актов, законов субъектов РФ. В большинстве случаев такие нормативно-правовые акты органов исполнительной власти субъектов РФ предусматривают различные меры государственной поддержки ЛПХ.
5. Органы местного самоуправления также вправе издавать нормативно-правовые акты, регулирующие определенные отношения в сфере функционирования личных подсобных хозяйств. Более того, ряд федеральных и региональных законов и иных нормативно-правовых актов прямо предусматривают принятие органами местного самоуправления решений по вопросам деятельности ЛПХ. Не пытаясь определить все возможные направления муниципального регулирования отношений в сфере ведения ЛПХ, укажем наиболее важные возможности в этой сфере:
а) согласно ст. 387 НК РФ, земельный налог устанавливается данным Кодексом и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований, вводится в действие и прекращает действовать в соответствии с НК РФ и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований и обязателен к уплате на территориях этих муниципальных образований. Устанавливая налог, представительные органы муниципальных образований определяют налоговые ставки в пределах, установленных главой 31 НК РФ, порядок и сроки уплаты налога. При установлении налога нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований могут предусматриваться налоговые льготы, основания и порядок их применения, включая установление размера не облагаемой налогом суммы для отдельных категорий налогоплательщиков. Соответствующие нормативно-правовые акты, определяющие вышеуказанные налоговые вопросы для ЛПХ (и не только для них), приняты во всех муниципальных образованиях;
б) установление максимальных и минимальных размеров земельных участков, предоставляемых органами местного самоуправления гражданам в собственность для ведения личного подсобного хозяйства (ст. 33 ЗК РФ). Например, в городском округе "город Волжский" (Волгоградская область) для ведения ЛПХ установлен минимальный размер земельного участка 0,1 га, максимальный - 0,5 га. Максимальный размер земельного участка, предоставляемого гражданам в собственность бесплатно, установлен 0,25 га (Постановление Волжской городской Думы Волгоградской области от 22 июля 2005 г.);
в) принятие документов территориального планирования и градостроительного зонирования (главы 3, 4 ГрадК РФ). Документами территориального планирования являются схемы территориального планирования (для муниципального района) и генеральные планы (для городских округов и поселений). В данных документах определяются места нахождения (или планируемого размещения) различных объектов муниципального значения, границы категорий земель и т.д., в том числе фиксируются незастроенные земельные участки, которые могут быть предоставлены органами местного самоуправления гражданам в будущем для ведения ЛПХ. Документами градостроительного зонирования являются правила землепользования и застройки - муниципальные правовые акты, которыми территория муниципального образования подразделяется на ряд территориальных зон, для каждой из которых определяются параметры и виды использования земельных участков (например, параметры и характер застройки приусадебного земельного участка ЛПХ);
г) согласно ст. 23 ЗК РФ, органы местного самоуправления вправе устанавливать публичные сервитуты в случаях, если это необходимо для обеспечения интересов местного самоуправления или местного населения, без изъятия земельных участков с учетом результатов общественных слушаний. Могут устанавливаться публичные сервитуты для прохода или проезда через земельный участок; использования земельного участка в целях ремонта коммунальных, инженерных, электрических и других линий и сетей, а также объектов транспортной инфраструктуры; размещения на земельном участке межевых и геодезических знаков и подъездов к ним; проведения дренажных работ на земельном участке; забора воды и водопоя и ряда иных целей. Таким образом, права собственников земельных участков, на которых ведется ЛПХ, могут быть правомерно ограничены в общественных интересах;
д) осуществление муниципального контроля за соблюдением гражданами, ведущими ЛПХ, требований земельного и аграрного законодательства (ст. 5 комментируемого Закона, ст. 72 ЗК РФ);
е) учет личных подсобных хозяйств в похозяйственных книгах;
ж) осуществление мер поддержки личных подсобных хозяйств за счет средств местного бюджета.
Статья 2. Понятие личного подсобного хозяйства
Комментарий к статье 2
1. Как следует из п. 1 комментируемой статьи, личное подсобное хозяйство обладает рядом признаков, позволяющих отличать данную форму деятельности от всех остальных. Первый признак характеризует ЛПХ как форму непредпринимательской деятельности. Как следует из п. 1 ст. 2 ГК РФ, под предпринимательской понимается самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном законом порядке. Нормативное закрепление того, что деятельность ЛПХ не является предпринимательской, имеет следующие правовые последствия:
а) продажа излишков продукции, произведенной и переработанной при ведении ЛПХ, не облагается налогом. Такой вывод следует из анализа подп. 13 ч. 1 ст. 217 НК РФ, согласно которому не подлежат налогообложению (освобождаются от налогообложения) доходы физических лиц, получаемые ими от продажи выращенных в личных подсобных хозяйствах, находящихся на территории Российской Федерации, скота, кроликов, нутрий, птицы, диких животных и птиц (как в живом виде, так и продуктов их убоя в сыром или переработанном виде), продукции животноводства, растениеводства, цветоводства и пчеловодства (как в натуральном, так и в переработанном виде). Указанные доходы освобождаются от налогообложения при условии предоставления гражданином документа, выданного соответствующим органом местного самоуправления, подтверждающего, что продаваемая продукция произведена на принадлежащем гражданину или членам его семьи земельном участке, используемом для ведения личного подсобного хозяйства. Таким документом, согласно ст. 8 комментируемого Закона, должна быть выписка из похозяйственной книги;
б) ЛПХ не нуждаются в специальной регистрации (п. 2 ст. 3 комментируемого Закона), что освобождает их и от ведения обязательной налоговой и иной отчетности.
Второй признак ЛПХ - это удовлетворение личных потребностей и потребностей семьи. Именно по данному критерию и происходит юридическое отграничение ЛПХ от крестьянского (фермерского) хозяйства. Сама же указанная подсобность, как отмечалось в научной литературе, заключается в том, что производство товарной продукции ЛПХ даже в значительных объемах само по себе не превращает ЛПХ в разновидность предпринимательской деятельности, поскольку полученные доходы направляются не на коммерческие цели, а на личное (семейное) потребление. Именно в этом состоит подсобный, потребительский характер ЛПХ (Устюкова В.В. Правовое положение крестьянского (фермерского) и личного подсобного хозяйства в условиях аграрной реформы. М.: Ин-т государства и права РАН, 2000. С. 67).
Безусловно, "подсобность" ЛПХ во многом выглядит неубедительно, учитывая объем производимой ЛПХ сельскохозяйственной продукции, а также тот факт, что основная масса сельских жителей существует исключительно за счет доходов от ведения ЛПХ.
2. Правовое положение личного подсобного хозяйства имеет ряд существенных отличий от смежных форм ведения сельскохозяйственного производства - крестьянского (фермерского) хозяйства (КФХ) и садоводства (огородничества, дачного хозяйства). На наш взгляд, такие различия могут быть проведены по следующим критериям: по видам прав на земельный участок, по их размеру, по процедуре предоставления и особенностям использования земельных участков, по специализации, по уровню товарности, режиму налогообложения:
а) по видам прав на земельный участок. Участки для ведения ЛПХ могут предоставляться гражданам как в собственность, так и в аренду (так же, как и для КФХ). Напротив, земельные участки для огородничества предоставляются, как правило, только в аренду и используются для выращивания овощей, картофеля, бахчевых и ягодных культур, но не для посадки многолетних насаждений (садоводства). На таких участках могут возводиться временные постройки, но строительство капитальных строений запрещено (ст. 1 Закона о садоводческих и дачных объединениях). Также на условиях аренды предоставляются земельные участки для сенокошения и выпаса скота, содержащегося в ЛПХ;
б) по размеру используемых земельных участков. Между ЛПХ и коллективным садоводством (огородничеством) сохраняются различия в площадях земельных участков, несмотря на то что размеры участков, выделяемых для садоводства и огородничества, за последние годы увеличились. Так, средний размер земельного участка ЛПХ, по данным Всероссийской сельскохозяйственной переписи 2006 г., составляет в сельской местности 52 сотки, в городской местности - 14 соток. Средний размер участка для ведения КФХ составляет 101,3 га. Средние размеры участков для садоводства, огородничества и дачного хозяйства более чем в 4 раза меньше, чем участки ЛПХ;
в) по процедуре предоставления и особенностям использования. Земельные участки для ведения ЛПХ предоставляются гражданам, проживающим в сельской местности, а также в городах и поселках (при наличии возможностей для ведения ЛПХ), "в индивидуальном порядке". Предоставление участков для садоводства, животноводства и огородничества осуществляется, как правило, "коллективно" - соответствующему объединению, а уже внутри него происходит распределение земельных участков (в собственность или аренду) между его членами. Использование приусадебных участков для ЛПХ и участков для садоводства, как правило, осуществляется каждой семьей индивидуально. Что касается огородных участков и участков для животноводства, то возможна их коллективная обработка и использование.
Земельные участки для ЛПХ в большинстве случаев расположены по месту жительства граждан - рядом с домом, участки для огородничества, животноводства, садоводства и дачного хозяйства - на приличном удалении от дома, что порождает транспортные проблемы, вопросы охраны участков, садовых домиков и инвентаря, снабжения садоводов в летнее время необходимыми продуктами питания через сельские магазины, организации самоуправления в садоводческих поселках, развития в них социальной инфраструктуры и т.д. В последнее время площадь земельных участков, используемых для ведения ЛПХ, в немалой степени расширялась за счет земель, предоставляемых за пределами жилой застройки. Это связано с невозможностью расширить площадь приусадебного участка из-за особенностей сельского расселения. Комментируемый Закон подразделяет земельные участки для ведения ЛПХ на полевые наделы (вне границ населенных пунктов) и приусадебные участки. Правовой режим полевых наделов имеет ряд общих черт с земельными участками КФХ, расположенными за пределами границ населенных пунктов;
г) по специализации. В дачных, садоводческих и огороднических объединениях граждан производится почти исключительно растениеводческая продукция (выращивание овощей и фруктов), в животноводческих, соответственно, продукция животноводства. ЛПХ же имеют обычно многоотраслевой характер, и наряду с растениеводческой значительный удельный вес принадлежит животноводческой продукции, на которую приходится около половины продукции, произведенной в личном подсобном хозяйстве, что способствует сближению в этом отношении ЛПХ и КФХ;
д) по уровню товарности формы хозяйствования. Садоводство и огородничество имеют преимущественно потребительское назначение, обеспечивая потребности семьи. Личное подсобное хозяйство отчасти имеет товарный характер, что особенно ярко выражено в пригородной зоне, где обеспечивается возможность товаропроизводителям сельскохозяйственной продукции реализовывать излишки. Товарные ЛПХ есть и в сельской местности, они возникают на базе КФХ или представляют собой по сути фермерские хозяйства, но не регистрируются в качестве таковых. Товарными, по существу, изначально являются хозяйства граждан, занимающиеся кролиководством, пчеловодством, выращиванием нутрий, песцов и других пушных зверей, хозяйства, специализирующиеся на выращивании цветов, грибов и т.д. КФХ же независимо от специализации создаются как предпринимательские, товарные хозяйства;
е) производными от указанных различий по целевому назначению и товарности хозяйств населения являются определенные различия в налогообложении и страховании. В отличие от фермеров, граждане, ведущие ЛПХ, уплачивают лишь земельный налог и производят выплаты в фонды социального страхования только на добровольной основе.
В качестве еще одного отличия ЛПХ от иных форм ведения сельскохозяйственного производства иногда выделяется характер занятости. В дореформенный период труд в личном подсобном хозяйстве являлся для большинства трудоспособных граждан круглогодовой, но вторичной сферой занятости, а труд на садовых (огородных, дачных) земельных участках был для соответствующих категорий граждан не только вторичной, но и сезонной сферой деятельности, по объему существенно меньшей, чем труд в личном подсобном хозяйстве. В настоящий момент труд в крестьянском (фермерском) хозяйстве является основной или единственной сферой занятости глав и членов крестьянской семьи. Однако по этому критерию нельзя проводить различие между ЛПХ и КФХ, поскольку личное подсобное хозяйство для большинства лиц, его ведущих, является основной (первичной) сферой занятости. Однако законодатель ведение ЛПХ занятостью не признает, что является формальным отличием ЛПХ от КФХ.
3. Как следует из п. 2 комментируемой статьи, ЛПХ ведется гражданином или гражданином и совместно проживающими с ним и (или) совместно осуществляющими с ним ведение личного подсобного хозяйства членами его семьи. Это означает, что в личное подсобное хозяйство могут входить все вместе проживающие члены семьи или только их часть (что бывает редко), но могут входить и родственники, проживающие отдельно, но совместно ведущие подсобное хозяйство. Состав семьи тоже может быть различен. Например, по результатам анкетирования, проведенного в ряде районов Оренбургской области, можно привести следующие цифры: 29% граждан ведут ЛПХ с родственниками боковых линий, 23% - с супругой (супругом), 19% - с супругой (супругом) и детьми, 10% - с супругой (супругом) и родителями, 8% опрошенных ведут хозяйство в одиночку, а 6% хозяйство ведут совместно с людьми, не являющимися им родственниками. Таким образом, нельзя говорить о семье как о субъекте, ведущем личное подсобное хозяйство.
Весьма актуальным является вопрос о том, могут ли не члены семьи принимать участие в деятельности ЛПХ, тем более что не существует универсального понятия семьи и ее членов (родственников). Представляется, что это допустимо, поскольку в комментируемом Законе нет указания на запрет найма рабочей силы гражданами, ведущими ЛПХ. В законодательстве отсутствуют запреты для граждан, ведущих ЛПХ, на заключение гражданско-правовых договоров, направленных на привлечение третьих лиц к производству и переработке сельскохозяйственной продукции. Отсюда мы делаем вывод о том, что установление рассматриваемых запретов на заключение тех или иных видов договоров повлечет нарушение конституционных прав граждан, что является недопустимым в силу ст. 55 Конституции РФ.
Как следует из данной статьи Конституции, в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина. Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
4. По нашему мнению, существуют следующие типы личных подсобных хозяйств:
- хозяйства потребительского типа (мелкие), ориентированные на удовлетворение семьи в продуктах питания и основанные на трудовом потенциале семьи. Это преимущественно хозяйства одиноких людей, пенсионеров;
- потребительски-товарные хозяйства (средние), реализующие излишки на рынке и основанные на трудовом потенциале семьи. Они могут периодически вступать в договорные отношения с сельскохозяйственными кооперативами и иными организациями в целях реализации части произведенной сельскохозяйственной продукции;
- преимущественно товарные хозяйства (крупные), основной объем продукции которых идет на продажу, с использованием семейного трудового потенциала и привлеченного труда незначительного объема. Эти ЛПХ работают на договорной основе с другими хозяйствами, заготовительными, сбытовыми, снабженческими организациями.
Исследования, проведенные ВНИЭТУСХ, дают основания считать, что в настоящее время из 16 млн. ЛПХ страны как минимум 5 - 6% являются товарными, 60 - 70% сельскохозяйственной продукции которых реализуется на рынке. В результате семейный бюджет в таких ЛПХ на 70 - 80% формируется за счет собственной производственной деятельности.
По критерию специализации можно выделить многоотраслевые хозяйства, где производятся в небольших количествах различные виды продукции (ЛПХ в основном потребительского назначения, ведутся традиционными методами, располагаются, как правило, в сельской глубинке), и специализированные хозяйства, производящие не только преимущественно товарную продукцию, но и узкоспециализированную - один, два, три ее вида (эти хозяйства располагаются обычно в пригородных районах и ведутся в основном более молодыми семьями). Нередко в этих хозяйствах применяется более современная технология производства, используется определенный минимум технических средств, владельцы этих хозяйств в силу молодого возраста и более высокого образования восприимчивее к новинкам в области возделывания растений и ухода за животными.
По местонахождению и социальному составу ЛПХ подразделяют на хозяйства сельских жителей и горожан. По сфере занятости ЛПХ подразделяются на хозяйства работников сельскохозяйственных предприятий (включая ЛПХ фермеров), ЛПХ работников других сфер, ЛПХ пенсионеров и ЛПХ безработных. Можно классифицировать подсобные хозяйства также в зависимости от условий и уровня хозяйствования.
5. Сельскохозяйственная продукция, произведенная и переработанная при ведении личного подсобного хозяйства, является собственностью граждан, ведущих ЛПХ. Такая формулировка п. 3 комментируемой статьи означает, что члены ЛПХ должны либо определить отдельным соглашением долю такой продукции, причитающуюся каждому из них, либо же осуществлять правомочия собственника такой продукции без выделения долей (по конструкции права общей совместной собственности). Примечательно, что, согласно подп. 1 п. 2 ст. 40 и п. 1 ст. 41 ЗК РФ, собственник, землепользователь, землевладелец и арендатор земельного участка имеют право собственности на посевы и посадки сельскохозяйственных культур, полученную сельскохозяйственную продукцию и доходы от ее реализации. Это означает, что в соответствии с земельным законодательством продукция, произведенная в личном подсобном хозяйстве, должна находиться в собственности гражданина, которому принадлежит соответствующий земельный участок.
На наш взгляд, необходимо внесение изменений в комментируемый Закон и нормативное закрепление режима общей совместной собственности членов ЛПХ на произведенную продукцию (см. также комментарий к ст. 6).
Статья 3. Право граждан на ведение личного подсобного хозяйства
Комментарий к статье 3
1. Как следует из п. 1 комментируемой статьи, законодатель предусматривает лишь одно ограничительное требование к гражданам, желающим вести личное подсобное хозяйство. Оно заключается в том, что такой гражданин должен быть дееспособен. Иных требований, например о необходимости опыта работы в сельском хозяйстве либо наличии специальной подготовки, как это ранее предусматривалось для фермеров (ст. 4 Закона РСФСР от 22 ноября 1990 г. "О крестьянском (фермерском) хозяйстве"), комментируемый Закон не содержит.
Категория дееспособности достаточно подробно разработана в ГК РФ и означает способность гражданина своими действиями приобретать и осуществлять гражданские права, создавать для себя гражданские обязанности и исполнять их (п. 1 ст. 21 ГК). Дееспособность возникает в полном объеме с наступлением совершеннолетия, то есть по достижении гражданином восемнадцатилетнего возраста (ст. 21 ГК РФ). Из данного правила законодатель предусматривает два исключения. Во-первых, законом допускается вступление в брак до достижения восемнадцати лет, и в этом случае гражданин приобретает дееспособность в полном объеме со времени вступления в брак. Во-вторых, несовершеннолетний, достигший шестнадцати лет, может быть объявлен полностью дееспособным, если он работает по трудовому договору, в том числе по контракту, или с согласия родителей, усыновителей или попечителя занимается предпринимательской деятельностью. Объявление несовершеннолетнего полностью дееспособным (эмансипация) производится по решению органа опеки и попечительства - с согласия обоих родителей, усыновителей или попечителя либо при отсутствии такого согласия - по решению суда. ГК РФ также различает объем дееспособности малолетних (ст. 28) и несовершеннолетних в возрасте от 14 до 18 лет (ст. 26).
Существует и процедура признания гражданина недееспособным либо ограниченно дееспособным. Недееспособным может быть признан гражданин, который вследствие психического расстройства не может понимать значения своих действий или руководить ими. Такое признание производится в судебном порядке, и над таким гражданином устанавливается опека. Гражданин, который вследствие злоупотребления спиртными напитками или наркотическими средствами ставит свою семью в тяжелое материальное положение, может быть ограничен судом в дееспособности в порядке, установленном гражданским процессуальным законодательством. Над ним устанавливается попечительство.
При внимательном прочтении п. 1 комментируемой статьи нетрудно сделать вывод о том, что члены семьи гражданина - правообладателя земельного участка для ведения ЛПХ могут быть ограниченно дееспособными или недееспособными (малолетние дети, члены семьи, признанные судом ограниченно дееспособными или недееспособными).
2. Земельные участки для ведения ЛПХ граждане могут приобретать в собственность по различным правовым основаниям. В самом общем виде следует различать две такие процедуры: приобретение прав на участок путем совершения сделки (гражданско-правовой порядок) либо вследствие принятия соответствующего акта органом государственной власти или органом местного самоуправления.
Приобретение земельного участка в собственность для ведения ЛПХ посредством совершения сделки с другим гражданином (купли-продажи, мены, дарения, ренты и т.д.) осуществляется в порядке, предусмотренном ГК РФ применительно к соответствующему виду договора, и с учетом особенностей, указанных в ЗК РФ (см., например, ст. 37 ЗК РФ об особенностях купли-продажи земельных участков). Не исключается и возможность ведения ЛПХ на участках, арендуемых у граждан или органов публичной власти.
Вторая группа оснований называется административно-правовым способом (порядком) приобретения права частной собственности на земельные участки, поскольку при данном способе одной из сторон правоотношения обязательно является государственный орган или орган местного самоуправления. Административно-правовой порядок заключается в передаче компетентным органом в частную собственность из государственной или муниципальной собственности земельных участков посредством первичного предоставления либо переоформления прав на землю. Отличие этих процедур заключается в том, что при предоставлении земельного участка право собственности на него у граждан возникает впервые за плату или бесплатно.
Предоставление земельных участков для строительства (приусадебный надел) может осуществляться по итогам аукционов в собственность либо без таковых на праве аренды (ст. 30, 31, 32 ЗК РФ), а для целей, не связанных со строительством (полевой земельный надел ЛПХ), - в порядке ст. 34 ЗК РФ. Как следует из последней, органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны обеспечить управление и распоряжение земельными участками, которые находятся в их собственности и (или) в ведении, на принципах эффективности, справедливости, публичности, открытости и прозрачности процедур предоставления таких земельных участков. Для этого указанные органы обязаны:
- принять акт, устанавливающий процедуры и критерии предоставления таких земельных участков, в том числе порядок рассмотрения заявок и принятия решений. Рассмотрению подлежат все заявки, поступившие до определенного указанными процедурами срока. Не допускается установление приоритетов и особых условий для отдельных категорий граждан, если иное не установлено законом;
- уполномочить на управление и распоряжение земельными участками и иной недвижимостью специальный орган;
- обеспечить подготовку информации о земельных участках, которые предоставляются гражданам и юридическим лицам на определенном праве и предусмотренных условиях (за плату или бесплатно), и заблаговременную публикацию такой информации.
Граждане, заинтересованные в предоставлении или передаче земельных участков в собственность или в аренду из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для целей, не связанных со строительством, подают заявления в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления. В этом заявлении должны быть определены цель использования земельного участка, его предполагаемые размеры и местоположение, испрашиваемое право на землю.
Бесплатное предоставление участков из государственной или муниципальной собственности в частную собственность осуществляется в случаях, предусмотренных ЗК и иными федеральными законами, законами субъектов РФ (п. 2 ст. 28 ЗК РФ). Так, согласно п. 4 ст. 5 Закона РФ от 15 января 1993 г. N 4301-1 "О статусе Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы", указанные лица имеют право на бесплатное предоставление в собственность земельных участков для индивидуального жилищного строительства, дачного строительства, ведения личного подсобного хозяйства, садоводства и огородничества в размерах, устанавливаемых в соответствии с ЗК РФ, но не менее чем 0,20 га в городах и поселках городского типа и 0,40 га в сельской местности.
3. Федеральным законом от 30 июня 2006 г. N 93-ФЗ "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества", известным больше как Закон о дачной амнистии, был изменен существовавший ранее порядок переоформления прав на земельный участок. Главная особенность этой реформы, имеющая отношение к рассматриваемому вопросу, заключается в изъятии из процедуры переоформления прав на земельные участки одного звена. Если ранее граждане-землепользователи для приобретения в собственность земельного участка должны были пройти процедуру землеустройства, поставить участок на кадастровый учет, собрать иные необходимые документы, обратиться к главе муниципального образования с заявлением о приватизации и лишь при положительном решении вопроса передать документы на государственную регистрацию права собственности, то теперь стадию решения органа местного самоуправления законодатель изъял. Однако нерешенной осталась главная проблема, с которой сталкиваются граждане в ходе приватизации своих участков. Она заключается в том, что проведением землеустройства занимаются коммерческие организации, оценивающие свои услуги суммами, сопоставимыми иногда со стоимостью самого земельного участка.
В свете вышеуказанного Закона процедура приватизации (перерегистрации) земельного участка выглядит сейчас следующим образом.
Если земельный участок предоставлен гражданину до введения в действие ЗК РФ для ведения личного подсобного хозяйства на праве пожизненного наследуемого владения или постоянного (бессрочного) пользования, этот гражданин вправе зарегистрировать право собственности на такой земельный участок, кроме случаев, если федеральным законом запрещено его предоставление в частную собственность. В случае, если в акте, свидетельстве или другом документе, устанавливающем или удостоверяющем право гражданина на земельный участок, предоставленный ему до введения в действие ЗК РФ для ведения личного подсобного хозяйства, не указано право, на котором он предоставлен, или невозможно определить вид этого права, такой участок считается предоставленным гражданину на праве собственности, за исключением случаев, если в соответствии с федеральным законом он не может предоставляться в частную собственность (п. 9.1 ст. 3 Вводного закона).
Для приватизации (переоформления) такого участка гражданину необходимо напрямую обращаться в орган по регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним (Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии), приложив к своему заявлению следующие документы (ст. 25.2 Закона о регистрации прав на недвижимость):
- акт о предоставлении гражданину данного земельного участка, изданный органом государственной власти или органом местного самоуправления в пределах его компетенции и в порядке, установленном законодательством, действовавшим в месте издания такого акта на момент его издания;
- акт (свидетельство) о праве такого гражданина на данный земельный участок, выданный уполномоченным органом государственной власти в порядке, установленном законодательством, действовавшим в месте издания такого акта на момент его издания;
- выдаваемая органом местного самоуправления выписка из похозяйственной книги о наличии у такого гражданина права на данный земельный участок (в случае, если этот земельный участок предоставлен для ведения личного подсобного хозяйства);
- иной документ, устанавливающий или удостоверяющий право такого гражданина на данный земельный участок.
Обязательным приложением к представляемому документу является кадастровый паспорт соответствующего земельного участка. Государственная регистрация права собственности гражданина на земельный участок осуществляется также и в случае, если сведения о его площади, содержащиеся в представленных документах, не соответствуют данным кадастрового паспорта земельного участка. Истребование у заявителя дополнительных документов для государственной регистрации права собственности на земельный участок не допускается.
Отсутствие в кадастровом паспорте земельного участка, предоставленного для ведения личного подсобного, дачного хозяйства, огородничества, садоводства, индивидуального гаражного или индивидуального жилищного строительства, либо в кадастровом паспорте здания, сооружения, помещения или объекта незавершенного строительства сведений о таком объекте недвижимого имущества в объеме, необходимом в соответствии с ч. 4 ст. 14 Федерального закона "О государственном кадастре недвижимости", не может являться основанием для приостановления осуществления государственной регистрации прав на такой объект недвижимого имущества или сделок с ним либо для отказа в осуществлении данной государственной регистрации (ст. 18 Закона о регистрации прав на недвижимость).
В соответствии со ст. 25.3 Закона о регистрации прав на недвижимость при государственной регистрации права собственности на некоторые создаваемые или созданные объекты недвижимого имущества представление кадастрового паспорта земельного участка не требуется в случае, если:
- право на указанный земельный участок ранее зарегистрировано в установленном законом порядке;
- для строительства, реконструкции соответствующего создаваемого или созданного объекта недвижимого имущества не требуется в соответствии с законодательством Российской Федерации выдача разрешения на строительство либо указанный земельный участок предназначен для ведения личного подсобного хозяйства и если представлено заключение органа местного самоуправления соответствующего поселения или городского округа, подтверждающее, что создаваемый или созданный объект недвижимого имущества расположен в пределах границ указанного земельного участка.
Документами, подтверждающими факт создания объекта индивидуального жилищного строительства на земельном участке, расположенном в границах населенного пункта и предназначенном для ведения личного подсобного хозяйства (на приусадебном земельном участке), и содержащими описание такого объекта, являются его технический паспорт и разрешение органа местного самоуправления на ввод такого объекта в эксплуатацию или в случае, если такой объект является объектом незавершенного строительства, разрешение на строительство. До 1 января 2010 г. технический паспорт объекта индивидуального жилищного строительства является единственным документом, подтверждающим факт его создания на участке и содержащим его описание.
Следует отметить, что кадастровые планы, технические паспорта, иные документы, которые содержат описание объектов недвижимости и выданы до 1 марта 2008 года, признаются действительными и имеют равную юридическую силу с кадастровыми паспортами объектов недвижимости.
Государственная регистрация прав на земельные участки и иное недвижимое имущество осуществляется в месячный срок с выдачей новому собственнику свидетельства о государственной регистрации права собственности.
Указанные правила о приватизации (переоформлении) земельных участков распространяются не только на граждан, имеющих все необходимые документы о праве землепользования, но и на граждан РФ, имеющих в фактическом пользовании земельные участки с расположенными на них жилыми домами, которые были ими приобретены до вступления в силу Закона СССР от 6 марта 1990 г. "О собственности в СССР", но не были надлежаще оформлены и зарегистрированы (п. 4 ст. 3 Вводного закона).
Итак, процедура переоформления прав на земельный участок применяется в случае, когда граждане уже имеют его на праве постоянного бессрочного пользования, пожизненного наследуемого владения (или в фактическом пользовании) и желают приобрести такой участок в собственность. Переоформление прав на земельный участок осуществляется гражданами добровольно и никаким периодом времени не ограничивается.
4. Необходимо отметить, что существует еще одна процедура приобретения права собственности на земельный участок для ведения ЛПХ, предусмотренная ст. 13 Федерального закона от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" и связанная с выделением земельных участков в счет долей в общей собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения. Ее первоначальное появление было обусловлено проведением земельной реформы и реорганизацией колхозов и совхозов. В результате такой реорганизации работники колхозов и совхозов, пенсионеры хозяйств и работники социальной сферы на селе получили право на земельные доли (часть землепользований реорганизуемых колхозов и совхозов) и имущественный пай (часть имущества данных сельскохозяйственных юридических лиц). Данные земельные доли могли отграничиваться на местности, например, для ведения личного подсобного или крестьянского (фермерского) хозяйства.
В настоящий момент процедура выдела земельных участков в счет доли заключается в следующем. Участник (участники) долевой собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения вправе выделить земельный участок в счет своей земельной доли (земельных долей) для создания либо расширения личного подсобного хозяйства или крестьянского (фермерского) хозяйства, а также для передачи земельного участка в аренду или распоряжения им иным образом. Однако размер земельного участка, полученного в результате такого выделения, не должен превышать максимальные размеры, предусмотренные п. 5 ст. 4 комментируемого Закона.
Местоположение земельного участка, выделяемого в счет земельной доли, определяется участником долевой собственности в соответствии с решением общего собрания участников долевой собственности при утверждении местоположения части находящегося в долевой собственности земельного участка, предназначенной для выделения в первоочередном порядке земельных участков в счет земельных долей. Образование земельного участка, выделяемого в счет земельной доли, осуществляется на основании этого решения общего собрания участников долевой собственности.
В случае, если общее собрание участников долевой собственности не утвердило местоположение части находящегося в долевой собственности земельного участка, предназначенной для выделения в первоочередном порядке земельных участков в счет земельных долей, участник долевой собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения обязан известить в письменной форме о своем намерении выделить земельный участок в счет своей земельной доли остальных участников долевой собственности или опубликовать сообщение в средствах массовой информации, определенных субъектом РФ, с указанием предполагаемого местоположения выделяемого в счет своей земельной доли земельного участка.
Размер земельного участка, выделяемого в счет земельной доли, определяется на основании данных, указанных в документах, удостоверяющих право на земельную долю. При этом участник долевой собственности на земельный участок вправе выделить в счет своей земельной доли участок, площадь которого больше или меньше площади, указанной в документах, удостоверяющих право на земельную долю, если увеличение или уменьшение площади образуемого земельного участка осуществляется в пределах кадастровой стоимости, установленной для сельскохозяйственных угодий, в границах которых образуется данный земельный участок.
В случае, если в течение тридцати дней со дня надлежащего уведомления участников долевой собственности на земельный участок от них не поступят возражения относительно местоположения выделяемого в счет земельной доли земельного участка, предложение о местоположении такого участка считается согласованным. Данные возражения должны быть обоснованными. Споры о местоположении выделяемого земельного участка разрешаются участниками долевой собственности с использованием согласительных процедур, порядок проведения которых устанавливается субъектом Российской Федерации. В случае недостижения согласованного решения споры о местоположении выделяемого земельного участка рассматриваются в суде.
Земельные доли, собственники которых не распоряжались ими в течение трех и более лет с момента приобретения прав на земельную долю (невостребованные земельные доли), подлежат выделению в земельный участок, в состав которого в первую очередь включаются неиспользуемые земельные участки и земельные участки худшего качества с их оценкой по кадастровой стоимости. Образование этого земельного участка осуществляется на основании соответствующего решения субъекта Российской Федерации или в случаях, установленных законом субъекта РФ, на основании соответствующего решения муниципального образования. Общее собрание участников долевой собственности вправе принять решение об определении местоположения части находящегося в долевой собственности земельного участка, площадь которой равна сумме площади невостребованных земельных долей.
Сообщение о невостребованных земельных долях с указанием их собственников опубликовывается в средствах массовой информации, определенных субъектом Российской Федерации. Например, в Волгоградской области указанные сообщения (равно как и сообщения о намерении выделить земельный участок в счет доли в общей собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения, уведомления участников долевой собственности о предстоящем общем собрании, сообщения о наличии предлагаемых для передачи в аренду земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения) публикуются в газете "Волгоградская правда" и газете муниципального района Волгоградской области, учрежденной органом местного самоуправления Волгоградской области, на территории которого расположен этот земельный участок (ст. 9 Закона Волгоградской области от 17 июля 2003 г. N 855-ОД "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения в Волгоградской области").
Субъект Российской Федерации или в случаях, установленных его законом, муниципальное образование вправе направить в суд заявление о признании права собственности субъекта Российской Федерации или муниципального образования на этот земельный участок.
5. Весьма примечательны итоги вышеприведенной процедуры, которые мы хотим продемонстрировать на примере одного субъекта РФ. Так, В Оренбургской области было реорганизовано 593 колхоза и совхоза, 355,5 тыс. жителей села стали собственниками земельных долей. Предварительные данные по реорганизации форм собственности показывают, что из 12,4 млн. га земли находится: в частной собственности - 7,6 млн. га (60,9%), в муниципальной - 2,8 млн. га (22,9%), в федеральной - 1,2 млн. га (9,4%), в областной - 0,8 млн. га (6,8%). Более того, стало очевидным, что сельское население отнеслось к выделенным земельным долям без инициативы: многие не знали, где и как их можно использовать. В лучшем случае земельные доли сдавались в аренду новым структурам, созданным на базе бывших колхозов и совхозов, либо фермерам. Анализ показал, что до вступления в силу Федерального закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" только 61,5% собственников земельных долей распорядились ими. При этом земельные доли, согласно действующему законодательству, даже не включены в число объектов земельных правоотношений: в п. 5 ст. 79 ЗК РФ лишь указано, что использование земельных долей регулируется Федеральным законом "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения".
6. В п. 3, 4 комментируемой статьи проводится различие прав граждан на получение земельных участков по критерию места их проживания - в городских либо сельских поселениях. На этом вопросе остановимся подробнее.
Во-первых, под городским и сельским поселением в законодательстве сейчас понимается разновидность муниципальных образований (ст. 1 Закона о местном самоуправлении). В результате внесения изменений в ЗК РФ в декабре 2006 г. были устранены терминологические проблемы, связанные с одноименным названием муниципального образования и населенного пункта (ст. 83, 84 ЗК РФ). Следовательно, в п. 3, 4 комментируемой статьи речь идет о жителях городских и сельских населенных пунктов.
Во-вторых, вопрос о статусе населенного пункта (городской или сельский) решается каждым субъектом РФ самостоятельно посредством принятия закона об административно-территориальном устройстве (см., например, Закон Волгоградской области от 7 октября 1997 г. N 139-ОД "Об административно-территориальном устройстве Волгоградской области"). Данная законодательная сфера относится к исключительной компетенции субъекта РФ. Следовательно, отнесение отдельно взятого населенного пункта к числу городских или сельских, порядок изменения его правового статуса, равно как и ряд других вопросов, решаются в порядке установленном такими законами.
В-третьих, гражданам, постоянное место жительство которых находится в городских населенных пунктах, земельные участки для ведения ЛПХ из государственной или муниципальной собственности предоставляются только при наличии свободных земельных участков. При этом из текста комментируемой статьи не совсем ясно, какие участки являются свободными, каким образом граждане должны получить об их наличии предварительную информацию для обоснования своих притязаний на их получение. Такая постановка вопроса необходима потому, что отдельно взятый пустырь на окраине города (свободный земельный участок) может быть, например, зарезервированным для государственных или муниципальных нужд, и потому отказ в его предоставлении будет правомерным.
Сведения о правах на земельные участки, их целевом назначении и разрешенном использовании, планируемых местах размещения государственных и муниципальных объектов и т.д. содержатся в государственном кадастре недвижимости, Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним и градостроительной документации. Как следует из анализа норм глав 3 и 4 ГрадК РФ, в ходе подготовки документов территориального планирования происходит уточнение мест размещения (а также планируемого размещения) объектов государственного и муниципального значения, а также уточнение границ всех категорий земель. Следовательно, в генеральных планах городских округов, а также городских и сельских поселений отображаются земельные участки, на которых не расположены объекты государственного или муниципального значения, а в документах государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним фиксируются права на земельные участки в пределах соответствующего регистрационного округа. В свою очередь, на органы местного самоуправления возложена обязанность по информированию населения о таких земельных участках (см., например, ст. 34 ЗК РФ).
Интересующую их информацию граждане могут получить в органах государственной власти и местного самоуправления, обязанных дать им ответ по существу запроса в течение 30 дней со дня регистрации обращения (ст. 12 Федерального закона от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации").
В-четвертых, необходимо иметь в виду, что граждане, вне зависимости от места их регистрации, вправе приобретать земельные участки для ведения ЛПХ как в сельских, так и в городских населенных пунктах путем совершения сделок (купли-продажи, мены, дарения, наследования, аренды и т.д.), поскольку данные земельные участки находятся в свободном обороте.
7. Рассматривая основания и порядок приобретения прав на земельный участок для ведения ЛПХ, следует обратить внимание на ограничения, предусмотренные комментируемым Законом по поводу субъектного состава лиц, ведущих ЛПХ. Они заключаются в запрете на отчуждение участка ЛПХ юридическому лицу, т.к. это повлечет изменение его целевого назначения.
Данное обстоятельство хорошо видно на примере следующего судебного дела (Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 26 января 2004 г. N Ф08-5411/2003). Так, на основании договора купли-продажи гражданка С. приобрела у гражданина А. домовладение и земельный участок для ведения личного подсобного хозяйства площадью 1280 кв. м в ст. Тбилисской по ул. Казачьей, 10. Впоследствии С. продала 1/4 своей доли в общей собственности на указанный земельный участок телестудии "Метроном-3", которая обратилась в Тбилисский филиал учреждения юстиции с заявлением о государственной регистрации перехода доли в земельном участке общей собственности.
Однако в регистрации было отказано в связи с тем, что заявителем не представлен кадастровый паспорт участка с указанием его категории. Кроме того, земельные участки для ведения личного подсобного хозяйства предоставляются только гражданам и не могут отчуждаться в пользу юридических лиц, так как это предполагает изменение их целевого назначения. Согласно п. 2 ст. 7 ЗК РФ земли используются в соответствии с установленным для них назначением. В соответствии со ст. 8 ЗК РФ отнесение земель к категориям, перевод их из одной категории в другую осуществляются уполномоченными государственными органами или органами местного самоуправления в порядке, установленном федеральными законами.
Личное подсобное хозяйство, отмечалось в решении суда, - это форма непредпринимательской деятельности по производству и переработке сельскохозяйственной продукции. ЛПХ ведется гражданином или гражданином и совместно проживающими с ним членами его семьи в целях удовлетворения личных потребностей на земельном участке, предоставленном или приобретенном для ведения личного подсобного хозяйства. Поскольку юридические лица не могут являться субъектами, ведущими личное подсобное хозяйство, спорный участок не может быть отчужден юридическому лицу без предварительного изменения его целевого назначения в установленном порядке.
Статья 4. Земельные участки для ведения личного подсобного хозяйства
Комментарий к статье 4
1. В п. 1 - 3 комментируемой статьи дается классификация земельных участков, предназначенных для ведения ЛПХ, и выделяется две их разновидности с соответствующим правовым режимом. Согласно ст. 11.1 ЗК РФ, земельным участком является часть земной поверхности, границы которой определены в соответствии с федеральными законами.
Применительно к отдельным видам земельных участков земельное законодательство конкретизирует данное общее определение, отображая в таком наименовании особенности целевого назначения земельного участка (например, применительно к дачным, садовым, огородным земельным участкам). Относительно участков ЛПХ комментируемый Закон такой конкретизации не производит. Тем не менее, исходя из анализа земельного и аграрного законодательства, можно сформулировать следующее определение.
Земельный участок, используемый для ведения ЛПХ, - это часть земной поверхности, границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке, предоставленная (приобретенная) гражданином (или гражданином и членами его семьи) для производства и/или переработки сельскохозяйственной продукции в целях удовлетворения преимущественно личных потребностей с правом возведения жилого дома, зданий и сооружений (приусадебный земельный участок) или без такового (полевой земельный участок).
Правовой режим обеих разновидностей земельных участков для ведения ЛПХ имеет как ряд общих признаков, так и определенные отличия. Общей чертой является указание законодателя на подсобный характер сельскохозяйственной деятельности, ориентированной преимущественно на удовлетворение собственных нужд граждан и членов их семей. Принципиальные отличия заключаются в возможности использования земельного участка для строительства. Как следует из п. 3 комментируемой статьи, законодателем запрещено застраивать полевой земельный участок, поскольку в противном случае неизбежно возникла бы необходимость его перевода из категории земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель населенных пунктов. Между тем законодатель не поощряет подобную практику, неизбежно ведущую к сокращению количества продуктивных сельскохозяйственных угодий (о порядке приобретения прав на земельные участки для ведения личного подсобного хозяйства см. комментарий к ст. 3).
Соотношение рассматриваемых видов земельных участков для ведения ЛПХ на примере Оренбургской области позволяет отметить, что приусадебным участком владеют 69% граждан, полевым наделом - 22% (однако данный показатель не включает в себя земельные доли граждан, ведущих ЛПХ). Рассматривая приусадебные участки, следует обратить внимание на их различный размер в городских и сельских населенных пунктах (в последних он намного больше), а также на отличия в размере общей площади приусадебных участков ЛПХ, находящихся в частной собственности и расположенных в городских и сельских населенных пунктах.
2. Возможность размещения объектов капитального строительства, упоминаемых в определении приусадебного участка ЛПХ, в соответствующей части городского или сельского населенного пункта, равно как и параметры такого объекта, определяется градостроительной документацией. Среди таковой следует выделить правила землепользования и застройки - документ градостроительного зонирования, который утверждается муниципальными правовыми актами и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.
Приусадебные земельные участки ЛПХ с расположенными на них объектами капитального строительства (жилой дом, иные строения) будут располагаться в жилой территориальной зоне (подзоне застройки индивидуальными жилыми домами). На них будут распространяться требования градостроительного регламента, предусматривающего параметры и виды застройки такого приусадебного земельного участка (минимальные отступы от границ участка; предельное количество этажей или высота здания; максимальный процент застройки земельного участка и т.д.).
Подготовки гражданами - правообладателями приусадебных земельных участков проектной документации не требуется при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов индивидуального жилищного строительства (ч. 3 ст. 48 ГрадК РФ). Соответственно, не проводится в отношении данных объектов и государственная экспертиза проектной документации (ч. 2 ст. 49 ГрадК РФ). Однако необходимо получение разрешения на строительство, срок действия которого десять лет, причем допускается его продление (ч. 19, 20 ст. 51 ГрадК РФ).
В ходе строительства на приусадебном участке обязательно соблюдение санитарных правил и норм (СанПиНов), строительных норм и правил (СНиПов) и ряда иных обязательных к исполнению документов. В настоящий момент происходит реформа в сфере технического регулирования, и на смену указанным нормативам и правилам придут технические регламенты.
Права и обязанности граждан - правообладателей земельных участков в общем виде сформулированы в ст. 40 - 42 ЗК РФ. Не пытаясь пересказывать содержание данных статей, все же отметим, что упомянутая п. 2 комментируемой статьи необходимость соблюдения градостроительных регламентов и иных норм и правил воспроизводит положения подп. 2 п. 1 ст. 40 ЗК РФ, посвященной правам граждан - собственников земельных участков, равно как и норм ст. 42 ЗК РФ, регламентирующей обязанности правообладателей земельных участков. Поэтому остается открытым вопрос о том, право это или обязанность - использовать земельный участок в соответствии с градостроительными регламентами и с соблюдением санитарных и иных правил?
3. В случае, если гражданином игнорируются вышеуказанные требования и правила при строительстве (эксплуатации) объектов капитального строительства на приусадебном участке, к нему могут применяться меры административной либо гражданско-правовой ответственности. Административная ответственность предусмотрена за нарушение:
- санитарно-эпидемиологических требований к эксплуатации жилых помещений и общественных помещений, зданий, сооружений и транспорта (ст. 6.4 КоАП РФ);
- требований проектной документации и нормативных документов в области строительства (ст. 9.4 КоАП РФ);
- требований пожарной безопасности (ст. 20.4 КоАП РФ).
Также предусмотрена административная ответственность за нарушение законодательства о государственном кадастровом учете недвижимого имущества и кадастровой деятельности (ст. 14.35 КоАП РФ).
Гражданско-правовая ответственность предусмотрена ст. 222 ГК РФ за самовольную постройку. Самовольной постройкой является жилой дом, другое строение, сооружение или иное недвижимое имущество, созданное на земельном участке, не отведенном для этих целей в порядке, установленном законом и иными правовыми актами, либо созданное без получения на это необходимых разрешений или с существенным нарушением градостроительных и строительных норм и правил. Лицо, осуществившее самовольную постройку, не приобретает на нее право собственности. Оно не вправе распоряжаться постройкой - продавать, дарить, сдавать в аренду, совершать другие сделки. Самовольная постройка по общему правилу подлежит сносу осуществившим ее лицом либо за его счет. Из этого правила есть исключение. Право собственности на самовольную постройку может быть признано судом, а в предусмотренных законом случаях в ином установленном законом порядке за лицом, в собственности, пожизненном наследуемом владении, постоянном (бессрочном) пользовании которого находится земельный участок, где осуществлена постройка. В этом случае лицо, за которым признано право собственности на постройку, возмещает осуществившему ее лицу расходы на постройку в размере, определенном судом. Право собственности на самовольную постройку не может быть признано за указанным лицом, если сохранение постройки нарушает права и охраняемые законом интересы других лиц либо создает угрозу жизни и здоровью граждан.
4. В отличие от приусадебного земельного участка, располагающегося в границах населенных пунктов, полевой земельный участок располагается на землях сельскохозяйственного назначения.
Землями сельскохозяйственного назначения признаются земли вне границ населенных пунктов, предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей (ст. 77 ЗК РФ). Существующие и планируемые границы категории земель сельскохозяйственного назначения и сельскохозяйственных угодий в их составе отображаются на картах (схемах) территориального планирования субъектов РФ (ч. 6 ст. 14 ГрадК РФ). Отсюда следует, что "предназначенность" участков для сельскохозяйственных нужд (как, впрочем, и застройки, промышленного, рекреационного и иного назначения) определяется документами территориального планирования.
В составе данной категории выделяется две субкатегории земель со своим дифференцированным правовым режимом:
а) сельскохозяйственные угодья - пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими). Они используются в качестве средства производства и подлежат (по сравнению с несельскохозяйственными угодьями) особой охране. При этом можно говорить об определенных различиях в правовом режиме, например, пашни и сенокосов либо пастбищ и виноградников. В случае отнесения сельскохозяйственных угодий к разряду мелиорированных на правообладателей таких участков возлагаются дополнительные обязанности;
б) несельскохозяйственные угодья - земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, лесными насаждениями, предназначенными для обеспечения защиты земель от воздействия негативных (вредных) природных, антропогенных и техногенных явлений, водными объектами, а также зданиями, строениями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции.
Принципиальным отличием друг от друга вышеуказанных угодий является порядок установления и содержание их правового режима. Установленное для всей категории земель сельскохозяйственного назначения целевое назначение земельных участков конкретизируется градостроительным регламентом, входящим составной частью в правила землепользования и застройки, для несельскохозяйственных угодий. Для сельскохозяйственных угодий градостроительный регламент не устанавливается (ч. 6 ст. 36 ГрадК РФ), а значит, действуют общие правила о целевом назначении.
Граждане - правообладатели полевых земельных участков из состава категории земель сельскохозяйственного назначения имеют соответствующие права и обязанности, как вытекающие из ст. 40 - 42 ЗК РФ, так и предусмотренные специальными законами (например, Федеральным законом от 10 января 1996 г. N 4-ФЗ "О мелиорации земель" или Федеральным законом от 16 июля 1998 г. N 101-ФЗ "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения").
Особо следует подчеркнуть, что законодатель различает правовой режим полевых земельных участков ЛПХ и участков, на которых ведется сельскохозяйственное производство кооперативами и иными сельскохозяйственными юридическими лицами, а также крестьянскими (фермерскими) хозяйствами (даже если эти участки одинакового качества и расположены географически близко). Такие отличия четко прослеживаются при анализе норм Федерального закона от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения". Как следует из ст. 1 данного Закона, земельные участки, на которых ведется ЛПХ, не попадают в сферу его действия. Следовательно, на них не распространяются те ограничения по размеру и оборотоспособности, которые предусмотрены данным Законом применительно к иным вышеупомянутым земельным участкам в составе земель сельскохозяйственного назначения. Такое законодательное решение обусловлено наличием в п. 5 комментируемой статьи специальных требований к максимальному размеру земельных участков для ведения ЛПХ.
5. В соответствии с п. 4 комментируемой статьи установление максимального и минимального размера земельных участков (полевых и приусадебных) для ведения личного подсобного хозяйства отнесено к компетенции органов местного самоуправления. Данную норму необходимо рассматривать в контексте земельного и градостроительного законодательства.
Согласно ст. 33 ЗК РФ предельные (максимальные и минимальные) размеры земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность из находящихся в государственной или муниципальной собственности земель для ведения личного подсобного хозяйства, устанавливаются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.
Необходимо четко определить сферу действия данной нормы. Во-первых, она распространяется исключительно на случаи предоставления земельных участков из государственной или муниципальной собственности впервые и только в собственность гражданам. Следовательно, в случае переоформления (приватизации) гражданином земельного участка данные предельные размеры не подлежат применению, равно как и в случаях, когда гражданин (или юридическое лицо) желает разделить участок на два и более в целях продажи (залога) либо совершения иных сделок.
Во-вторых, нормы ст. 33 ЗК РФ не распространяются на случаи определения максимального количества земельных участков у одного лица, которые могут у него находиться в собственности (то есть гражданин может при желании купить у других граждан некоторое количество земельных участков для ведения личного подсобного хозяйства в различных субъектах РФ). Последний вывод обусловлен тем, что п. 5 комментируемой статьи предусматривает определение максимального размера общей площади земельного участка законом субъекта РФ. Следовательно, сфера действия данных норм ограничивается территорией такого субъекта РФ.
В п. 1 ст. 33 ЗК РФ определены органы публичной власти, устанавливающие предельные размеры предоставления земельных участков за плату. Бесплатно (в порядке п. 2 ст. 28 ЗК РФ) на любом уровне публичной власти может быть установлена возможность предоставления участка в собственность (в том числе и для ведения ЛПХ), но только из земель, находящихся в соответствующей публичной собственности.
Положения п. 4 комментируемой статьи необходимо также рассматривать в контексте градостроительного законодательства, поскольку ст. 38 ГрадК РФ устанавливает предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков, а также предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства.
Данный контекст означает, что с принятием ГрадК РФ процедура определения таких максимальных и минимальных размеров изменилась хотя бы потому, что Кодекс объединил определение предельных размеров земельных участков и параметров капитального строительства в единый комплекс. Теперь данные требования будут содержаться не в разрозненных нормативно-правовых актах разного уровня и юридической силы, а в градостроительном регламенте, входящем составной частью в правила землепользования и застройки. В свою очередь, правила землепользования и застройки должны разрабатываться с учетом положений, содержащихся в документах территориального планирования Российской Федерации, субъектов РФ и соответствующих муниципальных образований. Поэтому именно градостроительным регламентом и будут определены предельные размеры земельных участков и параметры строительства (реконструкции) объектов капитального строительства (если мы рассматриваем приусадебный земельный участок).
В свете изложенного представляется, что в будущем сфера действия земельного нормирования, предусмотренного п. 4 комментируемой статьи и ст. 33 ЗК РФ, несколько изменится. Сохранится в существующем виде, например, нормирование предельных размеров полевых земельных участков для ведения ЛПХ, поскольку для сельскохозяйственных угодий градостроительный регламент не устанавливается (ч. 6 ст. 36 ГрадК РФ). Применительно же к другим предельным размерам деятельность органов публичной власти будет скорректирована. Предположим, что градостроительным регламентом для зоны малоэтажного строительства в поселении (сельском муниципальном образовании) предусмотрен минимальный размер земельного участка 0,06 га, а максимальный размер 0,15 га. В данной зоне могут располагаться приусадебные наделы личного подсобного хозяйства и участки для индивидуального жилищного строительства. Орган местного самоуправления может конкретизировать им же принятые правила землепользования и застройки, определив в указанных пределах максимальный и минимальный размер предоставляемых земельных участков для личного подсобного хозяйства и индивидуального жилищного строительства. Требованиями регламента орган местного самоуправления будет связан и в случае предоставления бесплатно из муниципальной собственности в собственность граждан участков для ведения ЛПХ. В нашем примере это означает, что нельзя будет предоставить гражданину бесплатно участок для ЛПХ менее 0,06 га.
В большинстве муниципальных образований уже приняты соответствующие нормативные правовые акты, определяющие предельные (максимальные и минимальные) размеры полевых и приусадебных земельных участков для ведения ЛПХ. Так, в городском округе "Город Волжский" (Волгоградская область) для ведения личного подсобного хозяйства минимальный размер участка составляет 0,1 га, максимальный - 0,5 га; максимальный размер земельного участка, предоставляемого гражданам, в собственность бесплатно для ведения личного подсобного хозяйства, установлен 0,25 га.
6. Существует немало отсылок федеральных законов к неким "минимальным размерам" земельного участка, которые обязан соблюдать их собственник при его разделе. Так, согласно п. 2 ст. 63 Закона об ипотеке, не допускается ипотека части земельного участка, площадь которой меньше минимального размера, установленного нормативными актами субъектов РФ и нормативными актами органов местного самоуправления для земель различного целевого назначения и разрешенного использования.
Однако, как уже отмечалось, п. 4 комментируемой статьи, равно как и ст. 33 ЗК РФ, определяющие минимальные и максимальные размеры земельных участков для ведения ЛПХ, распространяются лишь на случаи их предоставления из государственной или муниципальной собственности в частную. Чем же руководствоваться частному собственнику, желающему разделить свой участок на два (или более) участка в целях их последующей продажи? Думается, что в данном случае подлежит применению ст. 11.4 ЗК РФ и ч. 4 ст. 41 ГрадК РФ, а таким критерием размера будут являться максимальные (или минимальные) размеры земельных участков, предусмотренные градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны. Правда, на сельскохозяйственные угодья требования градостроительного регламента не распространяются, а потому объективного критерия для определения минимального размера разделяемых земельных участков не существует. Вплоть до его утверждения в порядке аналогии закона следует руководствоваться минимальными размерами, установленными ст. 33 ЗК РФ.
7. Как следует из п. 5 комментируемой статьи, максимальный размер общей площади земельных участков, которые могут находиться одновременно на праве собственности и (или) ином праве у граждан, ведущих личное подсобное хозяйство, устанавливается законом субъекта РФ. Так, в Республике Карелия предусматривается максимальный размер общей площади земельных участков, которые могут находиться одновременно на праве собственности и (или) ином праве у граждан, ведущих личное подсобное хозяйство, равный 5,0 га. В Республике Коми максимальный размер общей площади земельных участков, которые могут находиться одновременно на праве собственности и (или) ином праве у граждан, ведущих личное подсобное хозяйство, равен 15 га. Законом Волгоградской области от 17 ноября 2004 г. N 957-ОД "О максимальном размере общей площади земельных участков для ведения личного подсобного хозяйства на территории Волгоградской области" максимальный размер общей площади земельных участков, которые могут находиться одновременно на праве собственности и (или) ином праве у граждан, ведущих личное подсобное хозяйство, установлен в размере 5,5 га, в том числе в границах населенных пунктов - 0,5 га.
Превышение указанных размеров влечет за собой необходимость регистрации граждан в качестве индивидуальных предпринимателей либо государственной регистрации крестьянских (фермерских) хозяйств. Комментируемый Закон, однако, не разъясняет механизм отслеживания подобных превышений, равно как и порядок взаимодействия органов публичной власти в ходе осуществления данной процедуры. Но более важно другое. Превышение указанных максимальных размеров влечет за собой обязанность по отчуждению превышающей установленный размер площади земельного участка. На наш взгляд, данное правило является частным проявлением гражданско-правового основания прекращения права собственности лица на имущество, которое не может ему принадлежать в силу закона.
Так, согласно ст. 238 ГК РФ, если по основаниям, допускаемым законом, в собственности лица оказалось имущество, которое в силу закона не может ему принадлежать, это имущество должно быть отчуждено собственником в течение года с момента возникновения права собственности на имущество, если законом не установлен иной срок. В случаях, когда имущество не отчуждено собственником в указанный срок, такое имущество, с учетом его характера и назначения, по решению суда, вынесенному по заявлению государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит принудительной продаже с передачей бывшему собственнику вырученной суммы либо передаче в государственную или муниципальную собственность с возмещением бывшему собственнику стоимости имущества, определенной судом. При этом вычитаются затраты на отчуждение имущества. Если в собственности гражданина или юридического лица по основаниям, допускаемым законом, окажется вещь, на приобретение которой необходимо особое разрешение, а в его выдаче собственнику отказано, эта вещь подлежит отчуждению в порядке, установленном для имущества, которое не может принадлежать данному собственнику.
Установление подобных ограничений по размеру земельного участка, принадлежащего одному лицу, действует не только в отношении земельных участков ЛПХ. Совершенно аналогичную норму мы обнаружим при анализе норм Федерального закона от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", определяющих максимальный размер общей площади сельскохозяйственных угодий, которые расположены на территории одного муниципального района и могут находиться в собственности одного гражданина и (или) одного юридического лица. Установлена и обязанность таких лиц произвести отчуждение указанных участков из земель сельскохозяйственного назначения, которые не могут им принадлежать на праве собственности.
Необходимо отметить и еще одно обстоятельство. В п. 5 комментируемой статьи речь идет о необходимости отчуждения части земельного участка, площадь которого превышает установленный размер. На наш взгляд, такая позиция законодателя некорректна, равно как и в ст. 6 ЗК РФ, предусмотревшей новый объект земельных отношений - "часть земельного участка". По нашему убеждению, часть земельного участка в принципе не может выступать в качестве объекта правоотношения, поскольку в случае разделения земельного участка на две части (если он является делимым) каждой из них в установленном порядке присваивается государственный учетный номер, не повторяющийся во времени и на территории Российской Федерации и присвоенным этому объекту недвижимого имущества при осуществлении в соответствии с Федеральным законом "О государственном кадастре недвижимости" его государственного учета. Собственник каждой вновь образованной "части" земельного участка получает правоустанавливающий документ на земельный участок, а не на его часть. Аналогичным образом невозможно приватизировать часть земельного участка, а в случае продажи собственником части участка сделка будет зарегистрирована только после проведения землеустроительных работ и постановки участка на кадастровый учет.
Данный вывод подтверждают и материалы судебной практики. Так, в Постановлении Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 21 июля 2004 г. N А56-2920/04 было отмечено, что изменение кадастрового номера объекта недвижимости свидетельствует о прекращении существования объекта, права на который зарегистрированы, и создании нового объекта недвижимости. Следовательно, в силу Закона о регистрации прав на недвижимость в случае разделения земельного участка должны быть прекращены права на прежний земельный участок и зарегистрированы на вновь образованные земельные участки.
Индивидуализация земельного участка происходит посредством проведения землеустройства и его кадастрового учета. Следовательно, собственник земельного участка до отчуждения превышающей установленный субъектом РФ максимальный размер части земельного участка, обязан индивидуализировать такую часть участка с присвоением ей кадастрового номера. Соответственно, в договоре купли-продажи в качестве предмета договора будет указан земельный участок, индивидуализированный на местности.
8. Согласно п. 6 комментируемой статьи, оборот земельных участков ЛПХ осуществляется в соответствии с гражданским и земельным законодательством. Земельные участки, предназначенные для ведения ЛПХ, не отнесены законодателем ни к числу изъятых, ни к числу ограниченных в обороте (ст. 27 ЗК РФ). Это означает, что собственник участка вправе совершать с ним любые не запрещенные законом сделки, но с соблюдением общих правил, предусмотренных гражданским и земельным законодательством. Например, применительно к купле-продаже (мене) объектов недвижимости ГК РФ предусматривает обязательные требования к письменной форме договора, необходимость государственной регистрации перехода права собственности на земельный участок, включение в договор существенных условий (предмет и цена) и т.д. Земельное законодательство содержит требования об обязательности индивидуализации участка посредством проведения его кадастрового учета, перечисляет ряд недействительных условий договора купли-продажи (мены) земельного участка (ст. 37 ЗК РФ) и т.д. Кроме того, в результате совершения сделок с земельными участками, предназначенными для ведения личного подсобного хозяйства, не должно произойти превышение максимальных размеров общей площади участка, о чем говорилось выше.
Статья 5. Взаимоотношения граждан, ведущих личное подсобное хозяйство, с органами государственной власти и органами местного самоуправления
Комментарий к статье 5
1. Комментируемая статья развивает общеправовой принцип, сформулированный в Конституции и ГК РФ. Как следует из ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства; согласно ч. 2 ст. 46 Конституции, решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.
Согласно ст. 1 ГК РФ, к числу основных начал гражданского законодательства относится недопустимость произвольного вмешательства кого-либо в частные дела, беспрепятственное осуществление гражданских прав, обеспечение восстановления нарушенных прав, их судебной защиты. Граждане приобретают и осуществляют гражданские права своей волей и в своем интересе на основе договора.
Комментируемый Закон конкретизирует указанные требования применительно к сфере ведения ЛПХ, определяя, что такие ограничения допускаются лишь в прямо определенных федеральным законодательством случаях. Такая оговорка имеет очень важное значение, поскольку права личности не носят абсолютного характера и могут быть правомерно ограничены в публичных (общественных) интересах. Так, органы государственной власти и местного самоуправления в пределах своей компетенции могут осуществлять земельный и экологический контроль за деятельностью ЛПХ, контроль за соблюдением санитарно-эпидемиологических правил и норм, правил противопожарной безопасности, соблюдением технических и градостроительных регламентов в ходе строительства (реконструкции) объектов недвижимости на приусадебных участках ЛПХ и т.д. В случае установления не предусмотренных федеральными законами требований, ограничивающих права и свободы граждан, ведущих ЛПХ (установление единой специализации ЛПХ на территории муниципального образования, максимального количества имущества (скота, зерна, птицы, техники и т.д.) либо иных ограничений), граждане имеют право на судебное обжалование таких действий и решений.
2. Предусмотренная п. 2 комментируемой статьи функция контроля органов публичной власти за деятельностью граждан, ведущих ЛПХ, вытекает из предусмотренных Конституцией и федеральными законами обязанностей граждан. Так, ст. 36 и 58 Конституции РФ, ст. 42 ЗК РФ и ряд иных нормативно-правовых актов предусматривают две группы земельных обязанностей правообладателей земельных участков.
В первую группу входят обязанности по надлежащему использованию земельных участков, в том числе обязанности использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием; сохранять межевые, геодезические и другие специальные знаки, установленные на земельных участках в соответствии с законодательством; своевременно приступать к использованию земельных участков в случаях, если сроки освоения земельных участков предусмотрены договорами; своевременно производить платежи за землю; соблюдать при использовании земельных участков требования градостроительных регламентов, строительных, экологических, противопожарных и иных правил, нормативов и т.д. (ст. 42 ЗК РФ).
Указанные в данной статье требования корреспондируют с положениями иных федеральных законов, а также Конституцией РФ. Например, обязанность своевременно производить платежи за землю вытекает из ст. 57 Конституции РФ и главы 31 НК РФ. Ряд обязанностей в сфере использования земельных участков вытекает из их статуса недвижимого имущества и взаимосвязан с положениями ГК РФ. В числе последних следует выделить, в частности, обязательность государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним (ст. 131 ГК РФ), в том числе аренды земельного участка на срок более года (ст. 26 ЗК РФ), и иных сделок. Законом о государственном кадастре недвижимости и Законом о землеустройстве предусмотрена обязанность представления собственником обязательного экземпляра документов в соответствующие органы по использованию и охране земель. ГрадК РФ предусматривает обязанность застройки участка в соответствии с требованиями градостроительных регламентов, необходимость получения разрешения на строительство и т.д.
Некоторые вышеуказанные обязанности, в свою очередь, конкретизируются в специальных земельных законах исходя из особенностей целевого назначения отдельных видов земельных участков. Например, согласно ст. 8 Федерального закона от 16 июля 1998 г. N 101-ФЗ "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения", правообладатели земельных участков обязаны: осуществлять производство сельскохозяйственной продукции способами, обеспечивающими воспроизводство плодородия земель сельскохозяйственного назначения, а также исключающими или ограничивающими неблагоприятное воздействие такой деятельности на окружающую среду; соблюдать стандарты, нормы, нормативы, правила и регламенты проведения агротехнических, агрохимических, мелиоративных, фитосанитарных и противоэрозионных мероприятий; представлять в соответствующие органы исполнительной власти сведения об использовании агрохимикатов и пестицидов; содействовать проведению почвенного, агрохимического, фитосанитарного и эколого-токсикологического обследований земель сельскохозяйственного назначения и т.д.
Во вторую группу входят обязанности по охране земель как природного объекта и составной части окружающей среды. Базовой нормой выступает п. 1 ст. 77 Закона об охране окружающей среды, согласно которому лица, причинившие вред окружающей среде в результате ее загрязнения, истощения, порчи и иного вредного воздействия обязаны возместить его в полном объеме. Закон включает и ряд норм об экологических требованиях на различных стадиях строительства; о создании и режиме охраны особо охраняемых природных территорий и т.д. В данную группу войдут также предусмотренные ст. 42 ЗК РФ обязанности осуществлять мероприятия по охране земель, лесов, водных объектов и других природных ресурсов, а также не допускать загрязнение, захламление, деградацию и ухудшение плодородия почв на землях соответствующих категорий. Они корреспондируют с положениями ст. 13 ЗК РФ, согласно которой на правообладателей земельных участков возложена обязанность по сохранению почв и их плодородия, защите земель от водной и ветровой эрозии, иных видов вредного воздействия, ликвидации последствий загрязнения и захламления земель, рекультивации нарушенных земель и т.д.
3. Общий перечень федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих в том числе и контрольные функции, определен в Указе Президента РФ от 12 мая 2008 г. N 724 "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти". По каждому из предусмотренных в нем органов принято специальное положение, утвержденное Президентом РФ или Правительством РФ, определяющее его полномочия, а по каждому виду контрольной деятельности - специальный нормативно-правовой акт, устанавливающий порядок проведения такого вида контроля. На уровне субъекта РФ и любого муниципального образования также приняты специальные нормативно-правовые акты, определяющие их компетенцию в контрольной деятельности и порядок ее ведения.
Например, земельный контроль осуществляется на федеральном и местном уровнях. На федеральном уровне принят Указ Президента РФ от 25 декабря 2008 г. "О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии", упразднивший Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости и передавший, соответственно, функции данного Агентства (в том числе по ведению государственного земельного контроля за соблюдением земельного законодательства, требований по охране и использованию земель) вновь созданной Федеральной службе.
В соответствии с п. 2 ст. 71 ЗК РФ, порядок ведения такого контроля определен Постановлением Правительства РФ от 15 ноября 2006 года N 689 "О государственном земельном контроле". В данном документе перечисляются федеральные органы исполнительной власти, принимающие участие в государственном земельном контроле. В их число входят Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии, Федеральная служба по надзору в сфере природопользования и Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору (и их территориальные органы). В Постановлении указывается перечень должностных лиц, его осуществляющих, указываются вопросы, подконтрольные каждому органу. Так, государственные инспекторы Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии осуществляют государственный земельный контроль за:
- выполнением требований земельного законодательства о недопущении самовольного занятия земельных участков, самовольного обмена ими, использованием земельных участков без правоустанавливающих документов и документов, разрешающих осуществление хозяйственной деятельности;
- соблюдением порядка переуступки права пользования землей;
- выполнением требований земельного законодательства об использовании земель по целевому назначению и выполнением обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению;
- выполнением требований о наличии и сохранности межевых знаков границ земельных участков;
- порядком представления сведений о состоянии земель и т.д.
Федеральная служба по надзору в сфере природопользования осуществляет контроль за соблюдением:
- выполнения обязанностей по рекультивации земель после завершения разработки месторождений полезных ископаемых (включая общераспространенные), строительных, мелиоративных, лесозаготовительных и иных работ, в том числе осуществляемых для внутрихозяйственных и собственных надобностей;
- выполнения требований и обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению иных процессов, ухудшающих качественное состояние земель;
- режима использования земельных участков и лесов в водоохранных зонах и прибрежных полосах водных объектов и т.д.
Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору осуществляет на землях сельскохозяйственного назначения и земельных участках сельскохозяйственного использования в составе земель населенных пунктов контроль за соблюдением:
- выполнения в соответствии с Федеральным законом "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения" мероприятий по сохранению и воспроизводству плодородия земель сельскохозяйственного назначения, включая мелиорированные земли;
- выполнения требований по предотвращению самовольного снятия, перемещения и уничтожения плодородного слоя почвы, а также порчи земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами, агрохимикатами или иными опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами и отходами производства и потребления и т.д.
Таким образом, первый из указанных органов осуществляет контроль за соблюдением требований по использованию земель всех категорий; в ведении второго органа функции по контролю за соблюдением требований по охране земель всех категорий; у третьего из названных органов полномочия распространяются только на категорию земель сельскохозяйственного назначения и субкатегорию сельскохозяйственного использования в составе категории земель населенных пунктов.
Государственные инспекторы по использованию и охране земель при выполнении возложенных на них обязанностей имеют право: посещать при предъявлении служебного удостоверения организации и объекты, обследовать земельные участки, находящиеся в собственности, владении, пользовании и аренде; давать обязательные для исполнения предписания по вопросам соблюдения требований земельного законодательства, а также об устранении нарушений, выявленных в ходе проведения проверок; составлять протоколы о нарушениях земельного законодательства и направлять их соответствующим должностным лицам для рассмотрения дел об административных правонарушениях с целью привлечения виновных лиц к ответственности и т.д.
Государственный земельный контроль осуществляется в форме проверок, проводимых в соответствии с утвержденными планами, а также внеплановых проверок. Последние проводятся для проверки исполнения предписаний об устранении ранее выявленных нарушений земельного законодательства, а также в случае получения от органов публичной власти, граждан и организаций документов и иных доказательств, свидетельствующих о наличии признаков нарушений земельного законодательства.
4. Муниципальный земельный контроль - это деятельность, осуществляемая органами местного самоуправления в целях обеспечения земельного правопорядка посредством принятия мер по предотвращению, выявлению и пресечению нарушений земельного законодательства в границах муниципальных образований, обеспечения соблюдения правообладателями земельных участков требований в области использования и охраны земель. При определении объекта муниципального земельного контроля следует иметь в виду два обстоятельства. Во-первых, при его осуществлении органы местного самоуправления не могут присваивать функции специально уполномоченных органов государственного земельного контроля. Для этого существуют специальные Методические рекомендации по порядку взаимодействия органа, осуществляющего муниципальный земельный контроль, и управления Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по субъекту РФ.
Во-вторых, если государственный земельный контроль (п. 1 ст. 71 ЗК РФ) и общественный земельный контроль (п. 3 ст. 72 ЗК РФ) осуществляются за использованием и охраной земель, то муниципальный земельный контроль - только за использованием земель. Такой подход можно объяснить тем, что контроль за охраной земель является разновидностью экологического контроля, который с 1 января 2006 г. органы местного самоуправления не осуществляют.
Порядок ведения муниципального земельного контроля определяется нормативно-правовыми актами органов местного самоуправления. Например, на территории Волгоградской области действуют Постановление Администрации Еланского муниципального района Волгоградской области от 14 февраля 2006 г. N 105 "Об утверждении Положения о муниципальном земельном контроле"; Постановление Главы городского округа - город Камышин от 24 апреля 2006 г. N 707-п "Об утверждении Положения о муниципальном земельном контроле на территории городского округа - город Камышин"; Постановление Администрации города Волгограда от 26 июля 2004 г. N 996 "Об утверждении Положения о порядке осуществления муниципального земельного контроля на территории Волгограда" и т.д.
Согласно последнему Положению, муниципальный земельный контроль на территории Волгограда за использованием земель юридическими лицами независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, а также физическими лицами осуществляет Комитет земельных ресурсов администрации Волгограда. Правообладатели земельных участков по требованию специалиста отдела муниципального земельного контроля обязаны: обеспечивать свое присутствие или присутствие своих представителей при проведении мероприятий по муниципальному земельному контролю; представлять документы о правах на земельные участки, об установлении сервитутов и особых режимов использования земель, проектно-технологические и другие материалы, регулирующие вопросы использования и охраны земель; оказывать содействие в организации проверки и обеспечении необходимых условий специалисту отдела муниципального земельного контроля.
5. Наряду с государственным и муниципальным контролем, земельное законодательство допускает и проведение мер общественного земельного контроля за различными аспектами деятельности ЛПХ (п. 3 ст. 72 ЗК РФ).
Осуществляется общественный земельный контроль лишь тремя категориями субъектов: органами территориального общественного самоуправления, общественными организациями (объединениями), гражданами. Характерно отличие субъектов общественного экологического контроля и субъектов земельного контроля: согласно ст. 12 Закона об охране окружающей среды, в осуществлении общественного экологического контроля участвуют общественные и иные некоммерческие объединения. ЗК РФ определяет участие общественности в этом смысле более узко (без иных некоммерческих объединений). С другой стороны, в качестве субъекта общественного экологического контроля в Законе об охране окружающей среды не указаны органы территориального общественного самоуправления.
Результаты общественного земельного контроля могут быть отражены в форме обращений, жалоб или иных предусмотренных законодательством формах и представлены в органы государственной власти РФ и ее субъектов, а также органы местного самоуправления. Они подлежат обязательному рассмотрению. Так, граждане вправе направить обращение в орган местного самоуправления, в котором высказать предложения по совершенствованию его работы по учету мнения населения при предоставлении земель для строительства либо о своевременном информировании граждан о намечающемся строительстве. Должностные лица органа местного самоуправления обязаны в течение месяца дать письменный ответ гражданам по существу обращения (ст. 12 Федерального закона от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации").
Статья 6. Имущество, используемое для ведения личного подсобного хозяйства
Комментарий к статье 6
1. Становление рыночных отношений на селе сопровождалось процессами, которые привели к изменению правового режима имущества граждан, ведущих личное подсобное хозяйство. До введения в действие ГК РФ имущественные права граждан, ведущих личное подсобное хозяйство, определялись Законом РСФСР от 24 декабря 1990 года "О собственности в РСФСР", утратившим силу с 1 января 1995 года. Так, в частности, ст. 10 данного Закона были закреплены в качестве объектов собственности граждан предприятия, имущественные комплексы, здания, сооружения, любое иное имущество не только потребительского, но и производственного назначения, которое могло использоваться для осуществления предпринимательской и иной деятельности, не запрещенной законом.
ГК РФ также исходит из признания потребительского и производственного назначения объектов собственности граждан. Это нашло, в частности, отражение в нормах п. 1 ст. 213 ГК РФ, закрепивших правило, согласно которому в собственности граждан и юридических лиц может находиться любое имущество. Это общее правило дополнено указанием на то, что отдельные виды имущества в соответствии с законодательством не могут принадлежать гражданам и юридическим лицам.
Комментируемая статья определяет примерный (но отнюдь не исчерпывающий) состав имущества, используемого для ведения ЛПХ. Это свидетельствует о фактически неограниченной свободе граждан иметь на праве собственности и (или) ином праве любое имущество, гарантированной статьями 34, 35 Конституции РФ, за исключением объектов, ограниченных в обороте или изъятых из оборота (ст. 129 ГК РФ). Законодатель не ограничивает ни количество, ни ассортимент имущества, которое гражданин - владелец ЛПХ может иметь на праве собственности или ином праве. Главным, на наш взгляд, здесь является цель, для которой приобретается и (или) предоставляется и используется это имущество, - ведение ЛПХ.
2. Действующее гражданское законодательство устанавливает, что имущество, находящееся в собственности двух или более лиц, принадлежит им на праве общей собственности. Вместе с тем иногда утверждается, что имущество, источником приобретения которого являются совместный труд и индивидуальные вложения, принадлежит членам семьи работников сельского хозяйства на праве общей совместной собственности. Это положение было справедливо до принятия части первой (ГК РФ), да и то в отношении не всех работников сельского хозяйства, а лишь членов колхозного двора. Однако после вступления в силу нового ГК РФ эти нормы ГК РСФСР 1964 г. утратили силу. В настоящее время в соответствии с действующим ГК РФ имущество может находиться в общей собственности с определением доли каждого из собственников в праве собственности (долевая собственность) или без определения таких долей (совместная собственность).
Согласно п. 3 ст. 244 ГК РФ общая собственность на имущество является долевой, за исключением случаев, когда законом предусмотрено образование совместной собственности на это имущество. Пункт 4 ст. 253 ГК РФ также допускает возможность принятия отдельных законов, устанавливающих особый порядок владения, пользования и распоряжения имуществом, находящимся в совместной собственности. Однако ни в главе 16 ГК РФ, ни в Семейном кодексе РФ нет упоминания об имуществе ЛПХ, и комментируемый Закон, перечисляя состав имущества, используемого для ведения ЛПХ, не определяет его правовой режим.
Законодатель явно поторопился с принятием недоработанного Закона. Дело в том, что ЗК РФ отсылает к специальному закону, а в нем - обратная отсылка. Однако ни в комментируемом Законе, ни в ГК РФ не определено, кто является собственником имущества ЛПХ. В рассматриваемой статье прописано, что имущество ЛПХ принадлежит гражданам, ведущим подсобное хозяйство. Но само хозяйство не выступает субъектом прав. Субъектом прав на имущество может быть лишь гражданин, если ведет хозяйство один, или одна из супружеских пар семьи, ведущей ЛПХ. В последнем случае имущественные отношения в ЛПХ регулируются СК РФ, согласно которому имущество семьи является общей совместной собственностью супругов.
Земельный участок для ведения такого хозяйства предоставляется в соответствии с ЗК РФ лишь одному члену семьи (см. подробнее комментарий к ст. 3). Обе модели права собственности (на имущество и землю) одинаково несправедливы, так как в них заложено неравенство прав граждан по отношению к имуществу, создаваемому фактически всей семьей или большей частью ее членов, а не только парой супругов (см.: Палладина М.И. Совершенствовать аграрное законодательство // АПК: экономика, управление. 2004. N 5. С. 20). Следовательно, необходимо найти иную правовую модель собственности на имущество и земельный участок ЛПХ.
На наш взгляд, имущество ЛПХ должно быть признано за всеми членами подсобного хозяйства на праве общей совместной собственности, так как это обусловлено спецификой отношений, складывающихся в личном подсобном хозяйстве. Проживая вместе, несовершеннолетние, престарелые и трудоспособные члены семьи вносят каждый свой посильный вклад в производство продукции, даже не выходя непосредственно в поле, а заменяя члена семьи, работающего в хозяйстве, в домашних обязанностях. Таким образом, в создание и приумножение общего имущества вносят свою лепту все совместно проживающие члены семьи, а при необходимости и проживающие отдельно. Это существенное отличие внутренних отношений в семьях, ведущих ЛПХ, от других семей, где нет совместной производственной деятельности всех членов семьи. С учетом этой специфики личного подсобного хозяйства, а также названных положений ГК РФ диспозитивное установление правового режима совместной собственности всех членов семьи, ведущей ЛПХ, на его имущество в комментируемом Законе было бы обоснованным и не противоречащим законодательству.
3. Комментируемый Закон не регулирует вопросы имущественных разделов и выделов в ЛПХ, что, по нашему мнению, является его существенным недостатком. Обратившись к ГК РФ, мы обнаружим следующее правило: совместная собственность в любой момент при желании одного из членов хозяйства может быть превращена в долевую собственность. Это, вероятно, справедливо для случаев, когда гражданин, потребовавший преобразования совместной собственности в долевую, продолжает вести хозяйство. Такое требование может быть обусловлено тем, что данный член семьи, ведущей ЛПХ, вносит в создание и преумножение имущества ЛПХ значительно больший вклад, чем остальные, и, соответственно, хочет получить большую долю в общей собственности и больший доход.
Представляется, что в комментируемом Законе было бы целесообразнее закрепить правило о том, что имущество, используемое для ведения личного подсобного хозяйства, принадлежит гражданам на праве общей совместной собственности. Перечень имущества схож с тем имуществом, которое может быть у такого субъекта аграрных отношений, как крестьянское (фермерское) хозяйство. Однако в ст. 6 Федерального закона от 11 июня 2003 г. N 74-ФЗ "О крестьянском (фермерском) хозяйстве" законодатель закрепил за членами хозяйства режим общей совместной собственности на имущество, плоды, доходы, продукцию (общее правило, которое члены хозяйства своим соглашением могут изменить на общую долевую собственность и определить долю каждого участника). Кроме того, если сравнить правовое положение личного подсобного хозяйства и крестьянского (фермерского) хозяйства и взять за критерий сравнения состав участников, то можно отметить определенное сходство, поскольку обоими видами деятельности могут заниматься лица, объединенные узами родства (семья). Если взять за критерий вид имущества, то аналогий можно провести не меньше, поскольку у граждан - участников фермерского хозяйства и у граждан, ведущих ЛПХ, полностью совпадают виды имущества, которые они могут использовать для достижения тех целей, для которых они созданы. К тому же обычно ЛПХ занимаются оба супруга, а ст. 33 СК РФ предусмотрела в качестве общего правила режим совместной собственности на имущество супругов, если иной режим не установлен брачным договором.
Однако если член семьи, ведущей ЛПХ, потребовавший выдела доли, выходит из состава хозяйства, то остается открытым вопрос о том, почему закон лишает остальных членов семьи возможности сохранить оставшееся имущество ЛПХ в совместной собственности, которая существовала в хозяйстве до выдела? Это было бы, по нашему мнению, разумно и справедливо. При ином подходе получается, что совместная собственность носит временный характер и превращение ее в долевую необратимо. Из этого можно сделать вывод, что в комментируемом Законе следовало бы предусмотреть возможность сохранения имущества ЛПХ в совместной собственности членов семьи после выхода из хозяйства одного из членов семьи или после выдела доли наследникам - не членам семьи, ведущей ЛПХ.
4. Традиционно в России круг объектов собственности граждан, ведущих ЛПХ, ограничивался имуществом потребительского назначения. В связи с переходом России к рыночной экономике положение в этой сфере принципиально изменилось. Законодательство о ЛПХ сейчас не устанавливает никаких количественных ограничений в отношении имущества, используемого для ведения личного подсобного хозяйства, которое может находиться у граждан на праве собственности и (или) ином праве, за исключением установления предельных размеров земельных участков (п. 5 ст. 4 комментируемого Закона). Так, граждане могут арендовать комбайны, тракторы, иную сельскохозяйственную технику, оборудование, складские помещения и хранилища, хозяйственные постройки и т.д. Владельцы ЛПХ в целях ведения подсобного хозяйства могут приобретать указанное имущество в собственность, а также выращивать без каких-либо ограничений коров, свиней, овец, коз, птицу, пчел; с соблюдением законодательства строить любые здания, сооружения, в том числе теплицы и парники, без нормирования их площади (но с учетом требований градостроительных регламентов).
Если мы обратимся к результатам проведенного пилотажного исследования личных подсобных хозяйств граждан в ряде районов Оренбургской области, то увидим, что в собственности населения сосредоточился довольно большой объем имущества. Итак, по подсобным помещениям: у 52% граждан от числа опрошенных имеется скотный двор, у 74% - сараи, у 68% - погреба, у 76% - гаражи, у 64% - бани, у 6% - сушильни для плодов и т.д.; перерабатывающие сооружения: 11% граждан от числа опрошенных имеют коптильни, 9% - комбикормовое производство, 8% - сооружения для изготовления продукции из молока, 5% - маслобойки, по 2% - мельницы, колбасное производство и занимаются переработкой шкур и кожи и т.д.; к технике, имеющейся в личном подсобном хозяйстве, относятся: автомобиль (грузовой и (или) легковой) назвали 74% граждан от числа опрошенных, мотоцикл - 27%, мотоблок - 25%, прицепные орудия (сеялка и др.) - 15%, трактор - 14%, плуг - 12%, а также был назван комбайн и др.; поголовье скота и птица, содержащиеся в личном подсобном хозяйстве, имеется почти у всех сельских жителей. Так, 51% от числа опрошенных граждан содержат крупнорогатый скот, 50% - свиней, 20% - овец и коз, 9% - лошадей, 7% - кроликов, кур - 61% опрошенных граждан, уток - у 40%, гусей - у 34%, пчелосемьи - 9% населения от числа опрошенных.
Данные анкетирования указывают на увеличение количества имущества, используемого для ведения личного подсобного хозяйства, что действующим законодательством не запрещено. И подобный подход является, на наш взгляд, единственно верным и не нарушающим имущественные права граждан, закрепленные в гражданском законодательстве и гарантированные Конституцией РФ. Это необходимость, диктуемая реальным местом ЛПХ в жизни сельских и частично городских жителей, поскольку на сегодняшний день ведение ЛПХ является чуть ли не единственным источником получения доходов у более чем 80% сельских жителей.
5. Законодательство определяет не только круг объектов права собственности граждан, ведущих ЛПХ, но и способы ее приобретения. Общие положения о способах приобретения владельцами ЛПХ зданий, сооружений, техники, сырья, инвентаря, животных, птицы, пчел закреплены в ст. 218 - 234 ГК РФ, среди которых названы изготовление вещи, создание, возникновение права собственности на плоды, продукцию, доходы, полученные в результате использования имущества (данный способ закреплен в ст. 136 ГК РФ и в п. 3 ст. 2 комментируемого Закона, согласно которым сельскохозяйственная продукция, произведенная и переработанная при ведении ЛПХ, является собственностью граждан, ведущих ЛПХ), договоры купли-продажи, мены, дарения и иной сделки об отчуждении имущества, переход по наследству, переработка движимой вещи, самовольная постройка, обращение в собственность бесхозяйной и брошенной вещи, находка, приобретение права собственности на безнадзорных животных, клад и приобретательная давность.
Следует отметить, что на сделки с недвижимым имуществом, используемым для ведения ЛПХ, распространяются требования гражданского законодательства о порядке государственной регистрации недвижимого имущества и сделок с ним. Особое внимание хотелось бы также уделить вопросам наследования имущества, используемого для ведения ЛПХ. Часть 3 ГК РФ предусматривает два порядка наследования: по завещанию и по закону. При этом имущество наследуется по закону в порядке установленной очередности, если отсутствует завещание, в котором выражается воля собственника имущества по распоряжению им после смерти.
При наследовании общей собственности двумя или более наследниками, если в наследственной массе не определено конкретное имущество за каждым наследником, наследственное имущество поступает со дня открытия наследства в общую долевую собственность наследников. Это имущество может быть разделено по соглашению между наследниками. Наследник, обладавший совместно с наследодателем правом общей собственности на неделимую вещь (жилой дом, здание, сооружение), доля в праве на которую входит в состав наследства, имеет преимущественное право на получение в счет своей наследственной доли вещи, находившейся в общей собственности перед наследниками, которые участниками общей собственности ранее не являлись, независимо от того, пользовались они этой вещью или нет. А в том случае, если наследник постоянно пользовался неделимой вещью, то он имеет преимущественное право на получение этой вещи в счет своей доли перед другими наследниками. Преимущественное право при наследовании жилого помещения, раздел которого в натуре невозможен, имеют наследники, проживавшие в нем ко дню открытия наследства и не имеющие иного жилого помещения перед наследниками - не собственниками этого жилого помещения. Несоразмерность получаемого наследственного имущества с наследственной долей устраняется передачей другим наследникам компенсации (Ляпунов С.Г. Наследование: Комментарий законодательства. Судебная практика. Образцы документов: Справочные материалы. М., 2003. С. 207 - 209).
Исходя из норм ГК РФ, принадлежавший наследодателю на праве собственности земельный участок, используемый для ведения ЛПХ, или право пожизненного наследуемого владения земельным участком входят в состав наследства и наследуются на общих основаниях. На принятие наследства, в состав которого входит указанное имущество, специальное разрешение не требуется. При наследовании земельного участка или права пожизненного наследуемого владения земельным участком по наследству переходят также находящиеся в границах этого земельного участка поверхностный (почвенный) слой, водные объекты, находящиеся на нем растения, если иное не установлено законом (ст. 1181 ГК РФ). Раздел земельного участка, принадлежащего наследникам на праве общей собственности, осуществляется с учетом минимального размера земельного участка, установленного для участков соответствующего целевого назначения. При невозможности раздела земельного участка последний переходит к наследнику, имеющему преимущественное право на его получение в счет своей наследственной доли. Другим наследникам может быть предоставлена компенсация. В случае, когда никто из наследников не имеет преимущественного права на получение земельного участка или не воспользовался этим правом, владение, пользование и распоряжение земельным участком осуществляются наследниками на условиях общей долевой собственности (ст. 1182 ГК РФ).
Следует отметить, что ни ГК РФ, ни комментируемый Закон не содержат положений, непосредственно регулирующих отношения по наследованию имущества личного подсобного хозяйства (в отличие, например, от особенностей наследования имущества члена крестьянского (фермерского) хозяйства, предусмотренных ст. 1179 ГК РФ). Поэтому к рассматриваемым отношениям применяются правила наследования общей собственности и правила наследования и раздела земельных участков. Однако, учитывая роль ЛПХ в жизни сельских жителей и место среди производителей сельскохозяйственной продукции, целесообразно было бы включить в комментируемый Закон или в ГК РФ статью, закрепляющую преимущественное право членов ЛПХ, продолжающих его ведение после смерти наследодателя - собственника ЛПХ, на наследование имущества личного подсобного хозяйства, в том числе земельного участка, в натуре. А наследникам - не членам ЛПХ в счет их наследственной доли можно предложить другое имущество наследодателя из наследственной массы либо компенсацию за него.
6. Конституцией РФ гарантируется охрана права частной собственности. Это положение распространяется и на имущество личного подсобного хозяйства. Охрана права частной собственности должна осуществляться постоянно и быть направлена на обеспечение нормального использования имущества и распоряжения им. Защита нарушенных или находящихся под угрозой нарушения прав собственников имущества осуществляется на основании норм различных отраслей российского законодательства: гражданского, административного, уголовного и других. Гражданско-правовые способы защиты имущественных прав граждан принято подразделять на вещно-правовые и обязательственно-правовые. Вещно-правовые способы защиты права собственности (виндикационный и негаторный иски) в отношении имущества, используемого для ведения ЛПХ, не имеют существенных особенностей. К обязательственно-правовым способам защиты права собственности владельцев ЛПХ относятся: иски о признании сделок недействительными, о взыскании убытков, о признании права, о возмещении вреда и др.
Одним из наиболее распространенных способов защиты является признание сделки или ее части недействительной. Помимо общих условий недействительности сделок (ст. 166 - 181 ГК РФ), в семейном и гражданском законодательстве установлены условия признания недействительными сделок с общим имуществом. Так, сделки по распоряжению общим имуществом, совершенные одним из супругов, по мотивам отсутствия согласия другого супруга могут быть признаны недействительными только по его требованию и только в случаях, если доказано, что другая сторона знала или заведомо должна была знать о несогласии другого супруга на совершение данной сделки. Аналогичное правило установлено в отношении сделок, связанных с распоряжением имуществом, находящимся в общей совместной собственности членов ЛПХ (ст. 253 ГК РФ). Что касается сделок по распоряжению недвижимостью и сделок, требующих нотариального удостоверения и (или) регистрации, то супруг, чье нотариально удостоверенное согласие на совершение сделки не было получено, вправе требовать признания сделки недействительной.
Право на возмещение убытков, возникших вследствие неисполнения или ненадлежащего исполнения стороной обязательств по договору, имеют граждане - владельцы ЛПХ, заключившие договоры купли-продажи, поставки, хранения скота, птицы, произведенной продукции, иного имущества. Обычно потерпевшей стороне возмещаются убытки в виде реального ущерба, а упущенная выгода, как правило, не взыскивается, хотя ГК РФ позволяет сделать это. Как свидетельствует практика, наиболее часто имущественный ущерб гражданам причиняется в результате таких действий контрагентов, как задержка или отказ от приемки скота и птицы, занижение цен, несвоевременная оплата продукции. В таких случаях суды, как правило, удовлетворяют иски граждан, однако судебная машина излишне неповоротлива, а иных способов защиты имущественных прав граждан при отсутствии добровольности со стороны контрагента законодательством не предусмотрено.
Статья 7. Государственная и иная поддержка личных подсобных хозяйств
Комментарий к статье 7
1. Органы государственной власти и органы местного самоуправления, согласно комментируемой статье, определяют меры поддержки граждан, ведущих личное подсобное хозяйство, в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации. Законодатель не указывает отраслевую принадлежность данного законодательства, но главное место тут будут занимать акты налогового и бюджетного законодательства. Так, государственной поддержкой ЛПХ следует считать освобождение их владельцев полностью или частично от налогов, взносов во внебюджетные фонды и платежей в соответствии с федеральными законами. Например, согласно пп. 13 ч. 1 ст. 217 НК РФ освобождаются от налогообложения доходы граждан от продажи выращенной продукции в личных подсобных хозяйствах. Указанные доходы освобождаются от налогообложения при условии представления налогоплательщиком документа, выданного соответствующим органом местного самоуправления, правлениями садового, садово-огородного товариществ, подтверждающего, что продаваемая продукция произведена налогоплательщиком на принадлежащем ему или членам его семьи земельном участке, используемом для ведения личного подсобного хозяйства, дачного строительства, садоводства и огородничества.
Все меры государственной поддержки граждан, ведущих личное подсобное хозяйство, связаны с использованием средств федерального бюджета, бюджетов Российской Федерации и местных бюджетов. Поэтому в комментируемой статье было впервые установлено, что на личные подсобные хозяйства распространяются меры государственной поддержки, предусмотренные законодательством Российской Федерации для сельскохозяйственных товаропроизводителей (сельскохозяйственных организаций и крестьянских (фермерских) хозяйств). При этом официальное признание ЛПХ сельскохозяйственным товаропроизводителем было произведено лишь в п. 2 ст. 3 Федерального закона "О развитии сельского хозяйства".
Такое признание имеет ряд важных правовых последствий, поскольку наряду с мерами государственной поддержки ЛПХ, предусмотренными комментируемой статьей (ежегодное бесплатное проведение ветеринарного осмотра скота, организация его ветеринарного обслуживания, борьба с заразными болезнями животных и т.д.), на ЛПХ теперь в полном объеме распространяются и меры государственной поддержки, предусмотренные для сельскохозяйственных товаропроизводителей в целом. Перечень данных мер, указанный в ст. 7 Федерального закона "О развитии сельского хозяйства", в частности, включает:
- обеспечение доступности кредитных ресурсов, в том числе для граждан, ведущих личное подсобное хозяйство;
- развитие системы страхования рисков в сельском хозяйстве;
- обеспечение производства продукции животноводства;
- обеспечение мероприятий по повышению плодородия почв;
- предоставление консультационной помощи сельских товаропроизводителей и т.д.
Указанным Федеральным законом, а также принятыми для конкретизации его положений подзаконными актами порядок осуществления данных мер поддержки сельских товаропроизводителей определен достаточно четко и подробно. Так, Правилами предоставления в 2008 - 2010 годах из федерального бюджета субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации на возмещение гражданам, ведущим личное подсобное хозяйство, сельскохозяйственным потребительским кооперативам и крестьянским (фермерским) хозяйствам части затрат на уплату процентов по кредитам и займам, полученным в 2005 - 2009 годах на срок до 8 лет (утв. Постановлением Правительства РФ от 29 декабря 2007 г. N 999), предусмотрено возмещение части затрат на уплату процентов по кредитам, полученным гражданами, ведущими личное подсобное хозяйство на следующие цели:
- на срок до 2 лет - на приобретение горюче-смазочных материалов, запасных частей и материалов для ремонта сельскохозяйственной техники и животноводческих помещений, минеральных удобрений, средств защиты растений, кормов, ветеринарных препаратов и других материальных ресурсов для проведения сезонных работ, в том числе материалов для теплиц, в соответствии с перечнем, утверждаемым Министерством сельского хозяйства Российской Федерации, молодняка сельскохозяйственных животных, а также на уплату страховых взносов при страховании сельскохозяйственной продукции при условии, что общая сумма кредита (займа), полученного гражданином в текущем году, не превышает 300 тыс. рублей;
- на срок до 5 лет - на приобретение сельскохозяйственных животных, сельскохозяйственной малогабаритной техники, тракторов мощностью до 100 л.с. и агрегатируемых с ними сельскохозяйственных машин, грузоперевозящих автомобилей полной массой не более 3,5 т, оборудования для животноводства и переработки сельскохозяйственной продукции, на ремонт, реконструкцию и строительство животноводческих помещений и на приобретение газового оборудования и подключение к газовым сетям в соответствии с перечнем, утверждаемым Министерством сельского хозяйства Российской Федерации, при условии, что общая сумма кредита (займа), полученного гражданином в текущем году, не превышает 700 тыс. рублей;
- на срок до 5 лет - на развитие направлений, связанных с развитием туризма в сельской местности (сельский туризм), включая развитие народных промыслов, торговлей в сельской местности, бытовым и социально-культурным обслуживанием сельского населения, заготовкой и переработкой дикорастущих плодов, ягод, лекарственных растений и других пищевых и недревесных лесных ресурсов, в соответствии с перечнем, утверждаемым Министерством сельского хозяйства Российской Федерации на основании предложений органа, уполномоченного высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации на осуществление взаимодействия с Министерством сельского хозяйства РФ.
Средства на возмещение части затрат на уплату процентов по кредитам предоставляются заемщикам из бюджета субъектов РФ (далее - целевые средства). Целевые средства предоставляются заемщикам при представлении документов на получение целевых средств в размере 95 процентов ставки рефинансирования (учетной ставки) Центрального банка РФ на дату предоставления кредита, но не более 95 процентов фактических затрат на уплату процентов. Целевые средства предоставляются заемщику при условии своевременного погашения кредита и уплаты начисленных процентов в соответствии с кредитными договорами, заключенными с банками.
Для регистрации заявления о предоставлении целевых средств в уполномоченный орган (его определяет руководитель субъекта РФ) заемщиком представляются следующие документы:
- выписка из похозяйственной книги об учете личного подсобного хозяйства заемщика, заверенная администрацией муниципального образования;
- копия кредитного договора, заверенная заемщиком и банком;
- копия выписки из ссудного счета заемщика о получении кредита, заверенная заемщиком и банком;
- график погашения кредита и уплаты процентов по нему, заверенный заемщиком и банком;
- документ с указанием номера счета заемщика, открытый ему в банке для перечисления целевых средств.
Для получения целевых средств заемщик представляет в уполномоченный орган следующие документы:
а) расчет размера целевых средств по форме, установленной Министерством сельского хозяйства РФ (по мере исполнения обязательств, связанных с погашением основного долга и уплатой начисленных процентов в соответствии с кредитным договором);
б) документы, подтверждающие целевое использование кредита по перечню, установленному Министерством сельского хозяйства РФ (по мере использования кредита).
2. Взаимоотношения граждан, ведущих ЛПХ, с органами государственной власти строятся на трех уровнях: федеральном, региональном и местном.
На федеральном уровне государственная поддержка ЛПХ предусмотрена статьями федерального закона о бюджете на соответствующие годы, Федеральным законом "О развитии сельского хозяйства", иными федеральными законами и подзаконными актами.
На региональном уровне меры государственной поддержки ЛПХ, наряду с кредитованием, могут включать обеспечение ЛПХ техническими средствами, семенами, молодняком скота и птицы, кормами, удобрениями, пестицидами, оказание услуг по ветеринарному обслуживанию и искусственному осеменению скота, содержащегося на личных подворьях, оказание содействия реализации продукции ЛПХ, осуществление правового и сельскохозяйственного консультирования граждан, ведущих ЛПХ, и т.д.
Существует и ряд примеров осуществления такой поддержки ЛПХ на региональном уровне. Так, в Томской области разработана программа по поддержке личных подсобных хозяйств населения, предусматривающая такие направления, как развитие животноводства и растениеводства в ЛПХ, финансово-кредитную и иную поддержку ЛПХ. Закупки сельскохозяйственной продукции в личных подсобных хозяйствах планируется осуществлять следующим образом:
- через коллективные сельскохозяйственные предприятия, функционирующие на территории данной сельской администрации;
- через сельскохозяйственные потребительские кооперативы, созданные владельцами частных подворий;
- через индивидуальных предпринимателей без образования юридического лица, включая глав крестьянских (фермерских) хозяйств;
- непосредственно через предприятия по переработке сельскохозяйственной продукции;
- через систему потребительской кооперации;
- на основе договора между владельцами личных подсобных хозяйств о совместной деятельности.
В Кемеровской области, по данным официального сайта, в 1100 сельских населенных пунктах проживает более 380 тысяч жителей, которые ведут 138 тысяч личных подсобных хозяйств. В декабре 2003 года была утверждена Долгосрочная региональная целевая программа "Государственная поддержка личных подсобных хозяйств в Кемеровской области" на 2004 - 2010 годы, согласно которой выполнение программных мероприятий позволит:
- обеспечить повышение доходов сельского населения Кемеровской области за счет реализации излишков собственной сельскохозяйственной продукции;
- увеличить к 2010 году производство животноводческой продукции в личных подсобных хозяйствах не менее чем на 30 - 40 процентов за счет увеличения поголовья скота и повышения его продуктивности. Это, в свою очередь, позволит сократить в Кемеровской области дефицит животноводческой продукции местного производства и обеспечить сокращение поступления животноводческой продукции из сопредельных регионов;
- увеличить занятость сельского населения за счет создания условий для организации его в сельскохозяйственные кооперативы, создания новых рабочих мест в заготовительной, перерабатывающей деятельности, транспортировке и реализации сельскохозяйственной продукции. К 2010 году ожидается привлечь в экономику Кемеровской области не менее 5000 безработных сельских жителей и создать не менее 1500 рабочих мест на заготовке, переработке и реализации сельскохозяйственной продукции.
Примерно такого же содержания программы разработаны и осуществляются также и в других регионах. Финансовая поддержка, помимо уже перечисленного, выделяется на создание пунктов искусственного осеменения животных, организацию пунктов приема молока и другой продукции, ветеринарное обслуживание, покупку высококачественных семян, приобретение мини-техники отечественного производства и другие цели.
3. Изучив опыт субъектов РФ по оказанию государственной поддержки личным подсобным хозяйствам, нам хотелось бы выделить следующие наиболее актуальные формы такой поддержки:
а) правовая поддержка. Необходимо более четко определить правовой статус личных подсобных хозяйств, урегулировать отношения, связанные с имуществом подсобных хозяйств, в том числе с земельным участком.
Представляется целесообразным, чтобы на региональном и местном уровне оказывалась правовая помощь гражданам, ведущим ЛПХ, а также осуществлялось информационное и консультационное обслуживание населения, занятого в личном подсобном хозяйстве. Также необходимо отметить низкий уровень не только общего, но и кооперативного образования на селе. Поэтому в проекте по развитию АПК следует решить данную проблему выделением средств на создание и расширение учебных центров, в которых будут обучаться будущие кооператоры, государственные и муниципальные служащие, которые работают с сельскохозяйственными товаропроизводителями, владельцы личных подсобных хозяйств;
б) финансовая поддержка. Нехватка денежных средств - основной фактор, сдерживающий развитие ЛПХ, фактор, который обусловливает возврат ЛПХ к крестьянским дворам XIX века - мало оснащенным техникой, замкнутым на собственном производстве без применения современных технологий и т.д. По существу, в стране много лет отсутствовала система финансовой поддержки владельцев личных подсобных хозяйств, т.к. только в комментируемом Законе впервые было закреплено, что на ЛПХ распространяются меры, предусмотренные законодательством РФ для сельскохозяйственных товаропроизводителей и осуществляемые за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов. Но в течение ряда лет эти права слабо реализовывались на практике - сказывался общий дефицит бюджетных и кредитных ресурсов, выделяемых агропромышленному комплексу.
Изменение данной ситуации происходит в ходе реализации проекта "Развитие АПК", согласно которому перспективы ЛПХ граждан связаны с расширением доступности кредитных ресурсов. Впервые было предложено осуществить 100-процентное субсидирование процентной ставки по привлекаемым кредитам - 95% ставки субсидируется из федерального бюджета и 5% - из бюджета субъекта РФ. При этом общая сумма кредитов, полученных гражданами, ведущими ЛПХ, на срок до двух лет, не должна превышать 300 тыс. рублей, на срок до пяти лет - 700 тыс. рублей. Таким образом, на субъекты РФ ложится ответственность за целевое использование данных субсидий, а также разработка мер поддержки ЛПХ за счет средств региональных бюджетов;
в) содействие кооперации и другим формам взаимодействия личных подсобных хозяйств с другими субъектами аграрных правоотношений. Данное направление не должно приобретать форму принудительного объединения владельцев ЛПХ в кооператив, как это имело место на практике в Оренбургской области. Потребительские, страховые и другие кооперативы должны получить льготы со стороны государства.
Так, национальным проектом "Развитие АПК" предусмотрены льготные кредиты кооперативам и организациям, осуществляющим переработку сельскохозяйственной продукции, производимой ЛПХ и КФХ. Важнейшая мера поддержки ЛПХ - это стимулирование развития сельской кредитной кооперации. Так, за период с 1 января 2006 года по 22 октября 2007 года Россельхозбанк предоставил: сельскохозяйственным потребительским кооперативам 795 кредитов на сумму 3,2 млрд. руб., сельскохозяйственным кредитным потребительским кооперативам - 473 кредита на сумму 1,1 млрд. руб. Взносы Россельхозбанка в паевые фонды 59 сельскохозяйственных кредитных потребительских кооперативов в качестве ассоциированного члена составили 551 млн. руб. (http://www.rost.ru/news/2007/10/261252_11409.shtml).
Необходимо особо сказать о взаимодействии крестьянских (фермерских) хозяйств и ЛПХ с крупными сельскохозяйственными предприятиями, а также с агрофирмами и агрохолдингами, хотя последние, к сожалению, почти не работают с семейным сектором. Одной их форм подобного партнерства может быть так называемое контрактное сельское хозяйство, когда крупная фирма передает семейным хозяйствам материально-технические ресурсы, семена, молодняк скота и птицы, кредиты и реализует произведенную ими продукцию. Взаимовыгодность такого сотрудничества налицо: фирма расширяет сырьевую базу, экономя на инвестициях, затратах на производство, менеджмент, социальные нужды, а владельцы подворий решают проблемы снабжения и сбыта, а также технологического обновления производства;
г) развитие местного самоуправления, поскольку именно взаимоотношения граждан - владельцев ЛПХ с органами местного самоуправления выступают реальным отражением всей системы государственной поддержки личных подсобных хозяйств. Роль муниципальных администраций особенно возросла в последние годы в связи с углублением кризиса в аграрной сфере, ослаблением и даже развалом части коллективных хозяйств, когда многие проблемы ЛПХ населения пришлось решать именно им.
4. Основные направления поддержки ЛПХ на местном уровне могут быть классифицированы в следующие блоки:
а) меры по правовому обеспечению поддержки ЛПХ, которые включают в себя разработку и принятие муниципальных правовых актов и программ по развитию ЛПХ на территории соответствующего муниципального образования (поселения, муниципального района, городского округа), включение в штаты администраций муниципальных районов и поселений специалистов по работе с личными подсобными хозяйствами, регулярное обследование подворий и заполнение похозяйственных книг, создание информационного банка данных по ЛПХ, организация регулярных собраний (сходов) граждан на территориях сельских поселений по вопросам развития личных подворий, оказание помощи в составлении и заключении договоров;
б) меры по научно-техническому обеспечению и обслуживанию ЛПХ. К ним относятся: определение потребностей граждан, ведущих ЛПХ, в технических средствах, организация пунктов их ремонта и т.д. По результатам проведенного анкетирования мерами по предоставлению материально-технических ресурсов на возвратной основе пользовались только 9% граждан, ведущих личное подсобное хозяйство, от числа опрошенных, в то время как необходимость в подобной помощи осознают более 23% граждан;
в) меры по обеспечению личных подсобных хозяйств необходимыми ресурсами, посадочным материалом, молодняком животных и птицы, кормами: организация поставок сортового картофеля, посадочного материала плодовых и ягодных культур, торговли семенами, расширение сети пунктов искусственного осеменения животных, в том числе на хозрасчетной основе, организация расширения в районе сети ветучреждений и ветаптек до полного удовлетворения потребностей граждан; открытие в райцентре комплексного магазина для ЛПХ, обеспечение их сельхозхимией (мелкофасованными удобрениями и пестицидами в необходимом ассортименте) в соответствии с действующим законодательством; ежегодное определение потребности ЛПХ в кормах, расширение площади ЛПХ за счет земельных долей;
г) меры по поддержке кооперационных связей, создание муниципальных рынков, организация заготовок продукции и т.д. Среди предложений по совершенствованию мер государственной и муниципальной поддержки опрашиваемые обозначили следующие: на первом месте - создание льготного кредитования, упорядочение предоставления кредитов - 61% от числа опрошенных; на втором месте - защита ЛПХ от преступных посягательств на их имущество - 43%; на третьем месте - организация реализации произведенной продукции - 39%; развитие интеграционных и кооперационных связей с перерабатывающими, сервисными и другими предприятиями АПК - 28%; оказание инженерно-технических и информационно-консультационных услуг - 23%; обеспечение потребностей ЛПХ в дополнительных площадях земли - 14% и т.д. Таким образом, граждане отдают предпочтение материальному выражению государственной поддержки, а также мерам по защите их имущества от воровства, порчи и уничтожения. Следует отметить, что именно эти меры наименьшим образом развиты в сельской местности.
5. Анализируя меры поддержки ЛПХ, оказываемые на региональном и местном уровнях, следует отметить значительное сходство в направлениях такой помощи личным подворьям. В то же время на местном уровне поддержка ЛПХ приобретает большую адресность, менее формальна, более всего учитываются интересы владельцев ЛПХ. Другими словами, на федеральном и региональном уровне создаются предпосылки развития ЛПХ, координируется работа в данном направлении, а на уровне местного самоуправления положения государственных программ конкретизируются.
Подтверждений того, что основной объем организационной работы по поддержке личных подворий ложится на органы местного самоуправления, мы встречаем на практике достаточно много. Так, когда в Оренбургской области прекратило существование большинство коллективных хозяйств, а оставшиеся перестали оказывать помощь владельцам ЛПХ, ряд хозяйственных функций взяли на себя сельские администрации. Для этого были созданы производственные участки при сельсоветах с целью оказания услуг населению. Так, в селе Новоузели Матвеевского района Оренбургской области был образован при сельской администрации хозяйственный отдел, в котором работало четырнадцать человек. В их распоряжении было предоставлено четыре трактора, автомобиль МАЗ, сварочный агрегат, токарный станок, пилорама. В результате получилось производственное подразделение, способное выполнять самые разные работы по обслуживанию социальной сферы.
В перспективе для облегчения работы органов местного самоуправления по поддержке ЛПХ необходимо создание электронной базы данных по ним и организация ее систематического обновления. На местах эту работу могут выполнять специально введенные в штаты сельских администраций специалисты по личным подсобным хозяйствам. В рамках общих направлений организационной работы органов местного самоуправления с ЛПХ можно выделить разработку и принятие программы развития ЛПХ на территории муниципалитета на среднесрочную перспективу (5 лет).
Необходимо отметить, что сами граждане - владельцы ЛПХ отрицательно оценивают характер и объем оказываемой поддержки на местном уровне. Так, 64% опрошенных указанные меры совершенно не удовлетворяют, 9% - в основном удовлетворяют и только 3% - вполне удовлетворяют (24% граждан затруднились ответить на этот вопрос). По нашему мнению, народное мнение демонстрирует не только качество работы местных органов власти в данном направлении, но и недостаток финансирования указанных целевых программ и всей сельскохозяйственной отрасли в целом, а также нежелание самих владельцев ЛПХ взаимодействовать с органами власти и друг с другом (большинство личных подворий замкнуты только на собственном производстве без планов на будущее).
6. Организация информационно-консультационного обслуживания сельского населения предусмотрена Федеральной целевой программой "Социальное развитие села до 2010 года", в рамках которой планируется проведение образовательных и культурных мероприятий, поэтапное введение в действие 240 информационно-консультационных центров для сельского населения. Реализация мероприятий Программы позволит:
- создать условия для расширения возможностей получения сельским населением необходимой информации независимо от места проживания;
- повысить образовательный уровень сельского населения и информированность по вопросам ведения благоустройства ЛПХ, занятиям народными промыслами;
- обеспечить практическую помощь по развитию в сельской местности несельскохозяйственных видов деятельности;
- создать условия для расширения рынка труда в сельской местности, обеспечения занятости сельского населения (Демишкевич Г.М. Роль специалистов информационно-консультационных центров в рациональной организации производства личных подсобных хозяйств населения // Аграрная Россия. 2004. N 3. С. 45).
Одной из важнейших задач, решаемых специалистами информационно-консультационных центров, должна стать помощь владельцам ЛПХ в рациональной организации производства и их хозяйствах.
Для этого необходимо включение в штат каждого районного управления Министерства сельского хозяйства РФ специалиста, ответственного за проведение постоянного мониторинга динамики развития личных подсобных хозяйств данного района, а также за разработку и осуществление мероприятий по эффективному функционированию этих хозяйств, что позволит оперативно доводить информацию о состоянии ЛПХ до сведения руководства районного управления. В число обязательных функций специалиста должны войти: проведение систематического учета и составление отчетности по поголовью и продукции ЛПХ, организация обеспечения подворий кормами и закупок продукции, выделение владельцам подсобных хозяйств участков для выпаса скота, налаживание зооветеринарного обслуживания. Необходимо подчеркнуть, что лишь при достижении баланса между органами государственной власти и органами местного самоуправления в оказании своевременной и полной поддержки ЛПХ граждан можно будет прогнозировать положительные перспективы развития личных подворий.
Статья 8. Учет личных подсобных хозяйств
Комментарий к статье 8
1. Данная статья Закона содержит норму, подтверждающую непредпринимательский характер деятельности граждан, ведущих ЛПХ, что проявляется в отсутствии необходимости государственной регистрации последнего.
Как следует из содержания данной статьи, деятельность граждан по ведению личных подсобных хозяйств должна подвергаться учету, проведение которого на сегодняшний день сталкивается с рядом трудностей. Так, согласно ст. 22 Федерального закона от 22 октября 2004 г. N 125-ФЗ "Об архивном деле в Российской Федерации", срок временного хранения документов Архивного фонда РФ до их поступления в государственные и муниципальные архивы для похозяйственных книг установлен в 75 лет.
Порядок ведения похозяйственных книг долго был не определен, равно как и федеральный орган, обязанный осуществлять их ведение. Указанный пробел в законодательстве были вынуждены восполнять субъекты РФ, устанавливая каждый свои правила ведения похозяйственных книг и их содержание. Например, Постановлением Главы Администрации Волгоградской области от 26 июля 2001 г. N 645 "О заполнении документов похозяйственного учета в Волгоградской области" было определено, что сельские администрации один раз в пять лет должны производить заполнение похозяйственных книг (форма 1) и алфавитных книг хозяйств (форма 3) по состоянию на 1 января. Заполнение похозяйственных книг первоначально было произведено в январе 2002 года путем сплошного обхода домов и опроса населения.
В последующие четыре года сельские администрации проводили сплошную проверку и уточнение записей в ранее заведенных похозяйственных книгах. Проверка и уточнение записей производились по состоянию на 1 января (в январе 2003 - 2006 годов) путем сплошного обхода домов. Список лиц, проживающих на территории сельской администрации в служебных и специализированных жилых помещениях (форма 2С), и список лиц, проживающих на территории сельской администрации 1 год и более (форма 2В), составлялись ежегодно также по состоянию на 1 января.
2. Внесение изменений в декабре 2008 г. в комментируемый Закон утвердило содержание похозяйственных книг (единое для всей территории России) и определило субъекта их ведения. Таковым стали органы местного самоуправления поселений и городских округов. Следовательно, в число функций органов местного самоуправления муниципальных районов деятельность по ведению похозяйственных книг не входит.
Наделение полномочиями по ведению похозяйственных книг органов местного самоуправления было вполне ожидаемо, поскольку на них и до этого был возложен ряд полномочий в рассматриваемой сфере. Так, согласно п. 13 ст. 217 НК РФ, на органы местного самоуправления возложена обязанность по выдаче гражданам документов, подтверждающих факт производства продаваемой продукции (кроликов, нутрий, птицы и т.д.) на земельном участке, предоставленном для ведения ЛПХ (в целях освобождения от налогообложения данных доходов граждан). Возложение данных обязанностей на органы местного самоуправления означает, что в силу ч. 2 ст. 132 Конституции РФ наряду с передаваемыми полномочиями им должны быть переданы и необходимые для ведения учета ЛПХ материальные и финансовые средства. Последнее отчасти уже предусмотрено действующим законодательством. Так, согласно п. 2 ст. 8 Закона о регистрации прав на недвижимость, орган, осуществляющий государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, обязан предоставлять бесплатно информацию о зарегистрированных правах на недвижимое имущество и сделках с ним по запросам органов местного самоуправления.
Такое аккумулирование учетной информации у органов местного самоуправления необходимо признать правильной мерой, поскольку обращение гражданина для получения такой разноплановой информации в различные органы создаст для сельских жителей дополнительные трудности (проезд до районного центра, плата за информацию о государственной регистрации и т.д.). При этом следует иметь в виду и наличие определенных затруднений, возникающих у граждан по грамотной формулировке таких запросов, а также не налаженную пока систему оказания информационно-консультационных услуг сельским жителям.
Сам же непосредственный порядок ведения похозяйственных книг, упомянутый п. 3 комментируемой статьи, определяет Министерство сельского хозяйства РФ (п. 5.2.25.24 Постановления Правительства РФ от 12 июня 2008 г. N 450 "О Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации").
Статья 9. Вступление в правоотношения по обязательному пенсионному страхованию
Комментарий к статье 9
1. Комментируемая статья регулирует важнейшую часть социально-трудовых отношений - отношений занятости и пенсионного обеспечения сельских жителей, ведущих личное подсобное хозяйство.
Под занятостью понимается деятельность граждан, связанная с удовлетворением личных и общественных потребностей, не противоречащая законодательству Российской Федерации и приносящая, как правило, им заработок, трудовой доход (ст. 1 Закона РФ от 19 апреля 1991 г. N 1032-1 (в ред. от 25 декабря 2008 г.) "О занятости населения в Российской Федерации").
Перечисляя занятых граждан, указанный Закон относит к ним работающих по трудовому договору (контракту), включая сезонные, временные работы; занимающихся предпринимательской деятельностью; занятых в подсобных промыслах и реализующих продукцию по договорам; выполняющих работы по договорам гражданско-правового характера, а также являющихся членами производственных кооперативов (артелей); избранных, назначенных или утвержденных на оплачиваемую должность; проходящих военную службу, а также службу в органах внутренних дел и т.д. Отнесение этих категорий граждан к занятым означает, что, с одной стороны, в отношении их государство не осуществляет тех мер социальной защиты и тех видов помощи, которые адресованы незанятым гражданам, а с другой стороны, им начисляется трудовой стаж, они охвачены социальным страхованием.
Однако официальное место работы является лишь одной из возможных сфер приложения труда. Вторичная занятость, в том числе и не оформленная официально, повсеместно распространена. Для поддержания своего жизнеобеспечения большинство селян обращаются к проверенному временем способу - натуральному производству продуктов питания. Часть произведенной продукции продается на местных рынках. Поскольку свой "бизнес" регистрируют далеко не все, можно сделать вывод о том, что мы имеем дело по меньшей мере с двумя сферами занятости: формальной занятостью (трудом по найму либо официально зарегистрированной самозанятостью) и неформальной занятостью (незарегистрированной работой по найму или самозанятостью, а также производством товарной продукции в ЛПХ).
Несмотря на то, что многие сельские (и частично городские жители) трудятся вне рынка труда, производя продукцию в личных подсобных хозяйствах для собственного потребления, по официальным данным органов статистического учета, труд в этой сфере не характеризует занятость населения, хотя этот сектор и значителен по объему, а продукция ЛПХ учитывается в национальном доходе. В 2004 г. удельный вес ЛПХ населения составил более половины в общем объеме производства продукции сельского хозяйства. В 2004 г. в подсобных хозяйствах жителей Оренбургской области было произведено 431,0 тыс. тонн картофеля, что составило более 97,5% валового сбора картофеля в области, овощей соответственно - 308,3 тыс. тонн (96,1%), мяса - 92,5 тыс. тонн (58,9%), молока - 516,0 тыс. тонн (61,4%).
По развитию самозанятости в субъектах РФ ведется активная работа. Например, в Волгоградской области велась совместная работа с Европейским союзом по развитию самозанятости на селе в рамках международного проекта ТАСИС "Федеральный и региональные рынки труда. Поддержка личных подсобных хозяйств в Волгоградской области". В результате конкурсного отбора 52 главы личных подсобных хозяйств получили займы из средств ТАСИС на общую сумму около 1 млн. рублей.
2. Существующая сегодня многоукладность экономики позволяет говорить о том, что занятия хозяйствующих индивидов в рамках каждого из существующих укладов тесно переплетены друг с другом. На официальной работе в рабочее время чиновник может заниматься коммерческой деятельностью (хоть это и запрещено законом); подсобное хозяйство может носить выраженный товарный характер и фактически являться незарегистрированной формой самозанятости; в зарегистрированном фермерском хозяйстве объем продукции может не превышать размер потребности питания семей, и производство будет носить натуральный характер и т.д. Чаще всего мы встречаем комбинацию "занятостей", полный набор которых в различных пропорциях можно найти в рамках одного домохозяйства. Важным фактором, определяющим соотношение форм занятости, является уровень доходов, получаемых от приложения труда в каждой из них. Доходы, в свою очередь, соизмеряются с потребностями семей, необходимыми для их жизнеобеспечения и воспроизводства. Население вынужденно прибегает к поиску разнообразных дополнительных источников дохода для жизнеобеспечения своих семей. Незанятые, с точки зрения рыночной экономики, сельские жители заняты в традиционной крестьянской экономике. Следует отдавать себе отчет в том, что это за "занятость", и не пытаться приравнять архаическое земледелие и скотоводство к массовому производству сельскохозяйственной продукции. Необходимо наладить учет продукции ЛПХ, производимой для продаж, и доли дохода от продаж в доходе конкретного сельского жителя. Без этого учет занятости сельских жителей будет бесконечно однобоким.
Значительная доля сельского населения, не занятого с точки зрения рынка труда, но ведущего свои личные подсобные хозяйства, побуждает и чиновников, и ученых найти определение этой категории населения. Согласно опубликованной в 2000 году методологии обследования по проблемам занятости к числу занятых относят "занятость в личном подсобном хозяйстве, включая производство продукции для собственного потребления" (Горбачева Т.Л. Результаты внедрения и перспективы квартальных обследований населения по проблемам занятости // Вопросы статистики. 2000. N 7. С. 4).
Введение этой категории позволяет свести баланс труда, объяснить, чем занимаются люди, не имеющие места работы и не состоящие на учете в центрах занятости. Если при этом учесть, что из 38,6 млн. человек сельского населения 8 млн. человек составляют население в возрасте моложе трудоспособного возраста, 22,1 млн. - трудоспособного и 8,5 млн. - старше трудоспособного и при этом большая часть сельского населения (15,9 млн. семей) занимается ведением ЛПХ, в том числе лица моложе и старше трудоспособного возраста, то становится очевидной актуальность проблемы пенсионного обеспечения этой группы населения.
3. В настоящий момент уровень зарегистрированной безработицы на селе является более высоким, чем в целом по стране, причем фактическая сельская безработица в несколько раз превосходит зарегистрированную. Причины такой ситуации заключаются в следующем.
Во-первых, большинство коллективных сельскохозяйственных предприятий оказались неконкурентоспособными. Они примерно в 2 раза уменьшили объем производства, а численность их работников сократилась с 1990 по 1998 год на 3 млн. чел. (36%). Заработная плата оставшихся составила в 1998 г. 469 руб. (44,5% от средней заработной платы по стране). Около 24 тыс. сельскохозяйственных предприятий (88%) имели задолженность по заработной плате, объем которой в 5,2 раза превышал месячный фонд зарплаты (в целом по народному хозяйству этот показатель составил 3,7 раза). Существенную часть зарплаты коллективные хозяйства выплачивали натурой.
Во-вторых, ограниченными оказались возможности сельского населения по ведению крестьянских (фермерских) хозяйств и высокотоварных личных подсобных хозяйств, хотя самозанятость сельских жителей в сельском хозяйстве возросла за 1990 - 1998 годы с 1,4 млн. человек до 3,4 млн. чел. Благодаря этому среднегодовая численность работников в аграрном секторе уменьшилась всего на 1 млн. человек. Однако с 1996 г. численность КФХ снижается. Личные подсобные хозяйства, куда переместилась экономическая активность населения и которые стали основным источником доходов для большинства сельских семей, носят в основном потребительский характер и направлены на удовлетворение продовольственных потребностей семей. Они ведутся с большими затратами ручного труда; дореформенная система обслуживания и реализации продукции личных подсобных хозяйств практически разрушена.
В-третьих, альтернативные сельскому хозяйству сферы занятости и источники доходов в большинстве сел и деревень отсутствуют или слабо развиты. Занятость в несельскохозяйственных отраслях на селе сокращалась в 90-е годы еще быстрее, чем в аграрном секторе (именно поэтому удельный вес сельского хозяйства в общей численности сельских занятых увеличился на 3,3% и составляет почти 50%).
В-четвертых, причиной роста числа ЛПХ и изменения структуры сельскохозяйственной занятости послужили падение спроса на труд в городе, неразвитость рынка жилья, слабость протестного поведения сельских жителей.
Уменьшение за годы реформ более чем вдвое доли заработной платы в семейном валовом доходе означает, что она не выполняет ни стимулирующей, ни воспроизводственной, ни социально-защитной функции. Эту роль на селе начинает играть другой источник - поступления от ЛПХ населения.
Становится типичной ситуация, когда на доходы от подворья приходится половина и более семейного бюджета. Есть все основания утверждать, что эта тенденция сохранится и, возможно, усилится. Благоприятный процесс пополнения семейного бюджета, сопровождаемый увеличением производства продукции в ЛПХ населения, признается положительным явлением в развитии сельского хозяйства России. Можно было бы согласиться с этим, если бы не одно "но". Да, указанный процесс вносит коренные изменения в социально-экономические отношения на селе. Личное подворье производит более 50% валовой продукции сельского хозяйства, в нем занято более половины работающих в отрасли, поступления от ЛПХ становятся их основным источником доходов. И результаты проведенного пилотажного исследования подтвердили, что для 21,2% опрошенных занятость в личном подсобном хозяйстве является единственной. А во сколько раз возрастет эта цифра, если отнести к этой группе всех безработных на селе, пенсионеров, чья пенсия не позволяет поддерживать нормальный уровень жизни, а также лиц, формально занятых, но или не получающих заработную плату, или получающих ее в натуральном выражении? Такое положение можно было бы приветствовать, если бы оно сопровождалось техническим перевооружением труда, внедрением передовых технологий, развитием социальной сферы и повышением жизненного уровня селян.
К сожалению, все происходит наоборот. Идет возврат села к патриархальному, во многом натуральному хозяйству. Приусадебное хозяйство действительно становится основой жизненного уклада значительной части российского крестьянства. При этом роль личных подсобных хозяйств возрастает и при отсутствии правового регулирования занятости в нем, которое касается уже половины активного населения и детей самого разного возраста. Эта часть селян фактически лишена социальной защиты, страховых пенсий и т.д. Следовательно, большинство жителей деревни остаются без социальных гарантий со стороны государства.
К тому же, несмотря на принятие комментируемого Закона, предусмотревшего возможность вступления членов ЛПХ в правоотношения по обязательному пенсионному страхованию, на проводимые в России реформы социального обеспечения и оплаты труда (повышение тарифных ставок для работников бюджетных организаций), большинству занятых в личных подсобных хозяйствах это ничего не дает. Эти меры не решают вопросы регулирования занятости членов ЛПХ и тем более повышения их доходов. А это действительно проблема. Пустив их на самовыживание, мы получим (или имеем уже сегодня?) того крестьянина, который в поте лица с минимальной отдачей трудился на клочке земли в XIX веке.
Роль личного подсобного хозяйства в формировании доходов еще более возрастает при снижении занятости работников в сельскохозяйственных предприятиях, остается значительной и для малообеспеченных семей. Даже при повышении оплаты труда в хозяйствах до общероссийского уровня формировать достаточный бюджет будет в основном ЛПХ. Так что стимулирующая роль со стороны государства, то есть обеспечение прав членов сельских семей, живущих на доходы личных подворий, на пенсию, остается необходимой и даже возрастает.
4. Как уже отмечалось выше, комментируемая статья разрешает гражданам, ведущим личное подсобное хозяйство, добровольно вступать в правоотношения по обязательному пенсионному страхованию в соответствии с законодательством. Обязательное пенсионное страхование - это система создаваемых государством правовых, экономических и организационных мер, направленных на компенсацию гражданам заработка (выплат, вознаграждений в пользу застрахованного лица), получаемого ими до установления обязательного страхового обеспечения. Обязательное страховое обеспечение - исполнение страховщиком своих обязательств перед застрахованным лицом при наступлении страхового случая посредством выплаты трудовой пенсии, социального пособия на погребение умерших пенсионеров, не работавших на день смерти (ст. 3 Федерального закона от 15 декабря 2001 г. "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации"). В соответствии с указанным Законом и принятыми для конкретизации его отдельных положений иными нормативно-правовыми актами законодатель предоставил гражданам, ведущим ЛПХ, возможность осуществлять уплату страховых взносов в бюджет Пенсионного фонда РФ. Данное положение очень важно для сельских жителей, многие из которых в результате реорганизаций, проходивших в сельском хозяйстве, банкротства сельскохозяйственных организаций и по другим причинам лишились работы. В этой ситуации ЛПХ для них зачастую становится единственным источником получения средств к существованию. Однако в связи с тем, что уплата этими гражданами страховых взносов в Пенсионный фонд РФ не производится, их будущее пенсионное обеспечение оказывается под угрозой.
Вопрос о возможности добровольной уплаты страховых взносов на обязательное пенсионное страхование возник практически одновременно с появлением самих взносов в связи с тем, что ряд граждан Российской Федерации, которые впоследствии будут получать пенсии по российскому законодательству, не могли уплачивать страховые взносы так, чтобы потом эти суммы учитывались в составе заработка для исчисления пенсии.
В первую очередь это касалось граждан Российской Федерации, работающих за пределами России у иностранных работодателей по контракту (например, моряков, плавающих на судах под иностранными флагами).
Второй категорией лиц, которая вправе добровольно вступить в правоотношения по обязательному пенсионному страхованию, являются физические лица, которые будут добровольно уплачивать страховые взносы за другое физическое лицо, за которое не осуществляется уплата страховых взносов страхователем в обязательном порядке в силу Закона об обязательном пенсионном страховании. Наиболее показательным примером здесь может служить ситуация, когда муж добровольно уплачивает страховые взносы за свою неработающую жену с тем, чтобы она могла получать впоследствии трудовую пенсию. Это может относиться как к периоду воспитания детей, так и к периоду, когда, например, жена военнослужащего не имеет возможности трудоустроиться по специальности в каком-либо отдаленном военном гарнизоне и по этой причине не работает.
Третьей категорией лиц, имеющих возможность добровольно уплачивать страховые взносы, являются индивидуальные предприниматели (в том числе члены крестьянских (фермерских) хозяйств), частные детективы, занимающиеся частной практикой нотариусы и адвокаты, т.е. те, кто обязан уплачивать фиксированный платеж на обязательное пенсионное страхование в минимальном размере в соответствии со ст. 28 Закона об обязательном пенсионном страховании.
Во всех трех случаях уплата страховых взносов на обязательное пенсионное страхование должна осуществляться в виде фиксированного платежа в порядке, определяемом Правительством РФ. При этом уплаченные платежи учитываются при формировании права на страховую и накопительную части трудовой пенсии на общих основаниях со страховыми взносами, уплачиваемыми иными страхователями в обязательном порядке.
Минимальный размер фиксированного платежа на финансирование страховой и накопительной частей трудовой пенсии установлен в размере 150 рублей в месяц и является обязательным для уплаты. При этом 100 рублей направляется на финансирование страховой части трудовой пенсии, 50 рублей - на финансирование накопительной части трудовой пенсии.
К сожалению, норма комментируемого Закона, позволяющая гражданам, ведущим ЛПХ, добровольно уплачивать такие взносы, недостаточно конкретна. Для ее эффективного применения на практике необходимо, на наш взгляд, внести изменения в ст. 29 Федерального закона "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации" от 15 декабря 2001 г. В частности, в ней следует прямо указать граждан, ведущих ЛПХ, в числе субъектов, которые могут добровольно вступать в правоотношения по обязательному пенсионному страхованию.
В настоящий момент это сделано в письме ПФР от 7 октября 2003 г. N СД-09-24/10623 "О добровольном вступлении в правоотношения по обязательному пенсионному страхованию граждан, ведущих личное подсобное хозяйство". Как следует из данного документа, за гражданина, ведущего личное подсобное хозяйство, в случае если за него не осуществляется уплата страховых взносов страхователем, вправе уплачивать страховые взносы любое физическое лицо, которое зарегистрируется в территориальном органе ПФР как страхователь, добровольно вступивший в правоотношения по обязательному пенсионному страхованию (например, совместно проживающий и (или) совместно осуществляющий с гражданином подсобное хозяйство член его семьи). Аналогично и гражданин, ведущий личное подсобное хозяйство, вправе добровольно вступить в правоотношения по обязательному пенсионному страхованию и осуществлять уплату страховых взносов в бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации за другое физическое лицо, за которое не осуществляется уплата страховых взносов страхователем в соответствии с Федеральным законом от 15.12.2001 N 167-ФЗ.
5. Порядок регистрации в территориальных органах ПФР страхователей, добровольно вступивших в правоотношения по обязательному пенсионному страхованию, заключается в следующем.
Лица, добровольно вступающие в правоотношения по обязательному пенсионному страхованию, регистрируются в территориальных органах ПФР в качестве страхователей на основании заявления о регистрации. Физические лица, уплачивающие фиксированные платежи за другое физическое лицо, за которое не осуществляется уплата страховых взносов страхователем в соответствии с Федеральным законом от 15 декабря 2001 г. N 167-ФЗ, представляют одновременно с заявлением:
- паспорт или другой документ, удостоверяющий личность страхователя и подтверждающий его регистрацию по месту жительства;
- паспорт или другой документ, удостоверяющий личность физического лица, за которое будут уплачиваться страховые взносы, и подтверждающий его регистрацию по месту жительства;
- страховое свидетельство обязательного пенсионного страхования физического лица, за которое будут уплачиваться страховые взносы (п. 12 Постановления Правления ПФР от 2 августа 2006 г. N 197п "Об утверждении Порядка регистрации в территориальных органах ПФР страхователей, уплачивающих страховые взносы в Пенсионный фонд Российской Федерации в виде фиксированных платежей").
Статья 10. Прекращение ведения личного подсобного хозяйства
Комментарий к статье 10
1. Земельный участок, используемый для ведения ЛПХ, может находиться у гражданина, ведущего ЛПХ, и членов его семьи на праве собственности, праве аренды, праве постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения. Рассмотрим основания и порядок прекращения каждого указанного титула прав на земельный участок.
Под прекращением права частной собственности на земельный участок понимается совокупность юридических и фактических действий, совершаемых собственником или органом публичной власти, а также событий, с которыми законодательство связывает утрату права собственности лица на земельный участок, в результате чего данное право либо перестает существовать вообще, либо возникает у другого субъекта земельных правоотношений.
Существует несколько классификаций прекращения права частной собственности. Можно выделить три группы таких оснований: во-первых, прекращение добровольное - осуществляемое по воле собственника, во-вторых, утрата права собственности по объективным причинам независимо от воли собственника и, в-третьих, принудительное прекращение, т.е. осуществляемое помимо и против его воли.
Добровольное прекращение права частной собственности граждан на участок, предназначенный для ведения ЛПХ, происходит в результате следующих действий: добровольного отказа от права собственности (ст. 53 ЗК РФ); отчуждения участка в результате совершения сделки (купли-продажи, дарения, мены и т.д.). Утрата права собственности по объективным причинам, не зависящим от воли собственника участка, происходит, например, в случае смерти собственника либо уничтожения участка. Последнее основание часто ставят под сомнение, утверждая, что земельный участок никуда не может исчезнуть. Тем не менее такая ситуация возможна и часто наблюдается на практике. Наглядным примером может служить размыв рекой Волга крупнейшего в Европе острова Сарпинского в результате изменения русла реки. В итоге за последние пять лет ушло под воду более 60 метров суши, где располагался садоводческий кооператив и часть домов хутора Волгострой.
Принудительное прекращение права частной собственности на землю включает четыре группы оснований:
а) действия органов публичной власти, направленные на прекращение прав на землю добросовестного собственника земельного участка. Типичным примером тут является изъятие земельного участка за выкуп для государственных или муниципальных нужд (ст. 49 ЗК РФ) и реквизиция (ст. 51 ЗК РФ). Изъятие земельного участка за выкуп может осуществляться в исключительных случаях, связанных с выполнением международных обязательств Российской Федерации либо размещением определенных объектов государственного или муниципального значения при отсутствии других вариантов возможного их размещения. В число таких объектов входят федеральные энергетические системы и объекты энергетических систем регионального значения; объекты использования атомной энергии; объекты обороны и безопасности; объекты федерального транспорта, путей сообщения, информатики и связи, а также указанные объекты регионального значения; объекты, обеспечивающие космическую деятельность; линейные объекты федерального и регионального значения, обеспечивающие деятельность субъектов естественных монополий, и т.д. Кроме предусмотренных п. 2 ст. 49 ЗК РФ объектов, в целях размещения которых могут быть изъяты земельные участки у граждан, необходимые случаи изъятия земельных участков для региональных и муниципальных нужд могут быть предусмотрены также законами субъектов РФ. Однако важно подчеркнуть, что в случае отсутствия федеральных, региональных или муниципальных документов территориального планирования после 1 января 2010 г. соответствующие органы публичной власти не вправе осуществить такое изъятие земельных участков для публичных нужд, вне зависимости от важности данных действий (ч. 4 ст. 9 ГрадК РФ).
Под реквизицией понимается временное или постоянное (в случае невозможности возврата) изъятие у собственника земельного участка в целях защиты жизненно важных интересов граждан, общества и государства от чрезвычайных угроз, возникающих в случаях стихийных бедствий, аварий, эпидемий, эпизоотий и при иных обстоятельствах, носящих чрезвычайный характер, с возмещением собственнику земельного участка причиненных убытков и выдачей ему документа о реквизиции. При невозможности возврата участка собственнику возмещается его рыночная стоимость (ст. 51 ЗК РФ);
б) действия органов публичной власти, направленные на принудительное прекращение права собственности на земельный участок лиц, совершивших неправомерные действия - земельные правонарушения. В числе таких случаев: изъятие земельного участка, который не используется в соответствии с его назначением (ст. 284 ГК РФ); изъятие земельного участка, используемого с нарушением законодательства (ст. 285 ГК РФ); конфискация (ст. 50 ЗК РФ). Так, ст. 284 - 285 ГК РФ предусматривают ряд оснований для изъятия земельного участка у собственника, например, если участок предназначен для жилищного или иного строительства (строительства жилого дома на приусадебном участке ЛПХ) и не используется для соответствующей цели в течение трех лет (если более длительный срок не установлен законом) либо если его использование приводит к значительному ухудшению экологической обстановки. Не возражая против необходимости изъятия земельного участка, не используемого по целевому назначению (допустим, неиспользование сельскохозяйственных угодий, входящих в состав полевого надела ЛПХ, для выращивания сельскохозяйственной продукции), следует задаться вопросом о конституционности нормы ГК РФ об изъятии не используемого в течение трех лет под застройку участка. Учитывая кризисное состояние аграрного сектора экономики и скромные доходы сельских жителей, ставить их в столь жесткие временные рамки по срокам строительства нам представляется неразумным (тем более, что срок действия разрешения на индивидуальное жилищное строительство в соответствии с новым ГрадК РФ (ч. 19 ст. 51) составляет не три, а десять лет).
В ГК РФ остается открытым вопрос о возмездности прекращения права собственности на землю при совершении указанных в нем земельных правонарушений. Согласно п. 2 ст. 286 ГК РФ, если собственник земельного участка письменно уведомит орган, принявший решение об изъятии земельного участка, о своем согласии исполнить это решение, участок подлежит продаже с публичных торгов. Однако при буквальном толковании данной нормы не ясно, будет ли из вырученной посредством продажи участка суммы выплачена компенсация собственнику земельного участка (и в каком объеме) либо выплачена с вычетом суммы ущерба (например, окружающей среде). Из анализа норм ГК РФ и ЗК РФ вообще не следует однозначного вывода, может ли быть принудительно изъят земельный участок у его собственника, нарушающего требования земельного законодательства, иначе чем за выкуп (ЗК РФ прямо не предусматривает принудительное безвозмездное изъятие земельного участка у собственника как санкцию за земельное правонарушение). Наконец, остается открытым вопрос о том, как следует поступать, если желающих приобрести такой земельный участок не окажется.
Нельзя согласиться с высказываемой иногда позицией о том, что поскольку ст. 286 ГК РФ, посвященная порядку изъятия земельного участка у собственника ввиду ненадлежащего использования, отсылает к земельному законодательству (которое специальной нормы об этом не содержит), то следует руководствоваться ст. 54 ЗК РФ, устанавливающей процедуру прекращения прав на землю лиц - не собственников земельных участков.
Представляется, что не следует руководствоваться данной аналогией закона по следующим причинам.
Решение по аналогии недопустимо, если она прямо запрещена законом или если закон связывает наступление юридических последствий с наличием конкретных норм. В нашем случае такие конкретные нормы не приняты, а из иных норм специального закона (ЗК РФ) возможность расширительного толкования положений ст. 54 ЗК РФ никак не следует. Более того, возможность принудительного прекращения права частной собственности на землю должна быть прямо предусмотрена федеральным законом. Использование аналогии закона в данном случае противоречит ст. 35 - 36 и 55 Конституции РФ;
в) действия органов публичной власти, направленные на принудительное прекращение права собственности лица, которому данный участок не может принадлежать в силу закона. Примеров таких ситуаций можно привести достаточно много. Например, иностранному гражданину переходит по наследству земельный участок в приграничной полосе либо в силу п. 5 ст. 4 комментируемого Закона возникает обязанность граждан, ведущих ЛПХ, по отчуждению части земельного участка, превышающей максимальный размер земельного участка для ведения ЛПХ, установленный законом субъекта РФ;
г) обращение взыскания на имущество по обязательствам (ст. 237 ГК РФ). Например, по договору ипотеки могут быть заложены земельные участки постольку, поскольку соответствующие земли на основании федерального закона не исключены из оборота или не ограничены в обороте. Залогодержатель вправе обратить взыскание на имущество, заложенное по договору об ипотеке, для удовлетворения за счет этого имущества требований, связанных с неисполнением или ненадлежащим исполнением обеспеченного ипотекой обязательства, в частности неуплатой или несвоевременной уплатой суммы долга полностью или в части, если договором не предусмотрено иное.
2. Перечень оснований прекращения ограниченных вещных прав на земельные участки во многом совпадает с основаниями прекращения права собственности. Действительно, уничтожение участка прекращает любые виды прав на него; изъятие участка для государственных или муниципальных нужд влечет аналогичные последствия и т.д. Но существует и ряд отличий в перечне оснований прекращения права собственности и ограниченных вещных прав на земельные участки, на которых ведется ЛПХ. Например, землепользователь или землевладелец не может произвести отчуждение своего земельного участка посредством продажи, дарения, мены и т.д.
Есть и специальные основания прекращения права землевладения и землепользования. В их числе: добровольный отказ от прав на землю; переоформление (приватизация) земельных участков по процедурам, указанным земельным законодательством. В последнем случае прекращается право землевладения (землепользования) и приобретается право частной собственности на земельный участок. Поскольку в данном случае происходит прекращение одних прав на земельный участок (землепользования или землевладения) и возникновение других, то деятельность граждан по ведению ЛПХ не прекращается, однако сведения об изменении прав на участок должны быть внесены в похозяйственные книги.
3. Особое место среди процедур прекращения права землепользования и землевладения занимает принудительное прекращение прав на землю (ст. 45 ЗК РФ), влекущее в данном случае и прекращение деятельности ЛПХ. Фактически данная статья посвящена определению оснований применения земельно-правовой ответственности как самостоятельного вида юридической ответственности.
Земельно-правовая ответственность применяется в форме принудительного изъятия у лица земельного участка, принадлежащего ему на праве землепользования или землевладения за совершение земельного правонарушения, и является отдельным, самостоятельным видом юридической ответственности. Основания принудительного прекращения права землевладения и землепользования сформулированы с учетом обязанностей указанных правообладателей земельных участков, предусмотренных ст. 42 ЗК РФ (причем указанный в ней перечень обязанностей не является исчерпывающим).
Как следует из п. 2 ст. 45 ЗК РФ, право постоянного (бессрочного) пользования, право пожизненного наследуемого владения земельным участком прекращаются принудительно при:
- использовании участка не в соответствии с его целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель. Целевое назначение земельного участка является основанием для отнесения его к одной из категорий, указанных в ст. 7 ЗК РФ. В ст. 8 ЗК РФ определена процедура отнесения земельных участков к категориям и изменения категорий земель. Самовольное изменение целевого назначения и категории земель не допускается;
- использовании земельного участка способами, которые приводят к существенному снижению плодородия сельскохозяйственных земель или значительному ухудшению экологической обстановки. В отличие от предыдущего состава земельного правонарушения, имеющего универсальный характер для всех категорий земель, снижение плодородия имеет значение лишь для земель сельскохозяйственного назначения. Ухудшение экологической обстановки важно для всех категорий земель и имеет родовой характер по отношению к нижеследующим составам земельных правонарушений;
- отравлении, загрязнении, порче или уничтожении плодородного слоя почвы вследствие нарушения правил обращения с удобрениями, стимуляторами роста растений, ядохимикатами и иными опасными химическими или биологическими веществами при их хранении, использовании и транспортировке, повлекших за собой причинение вреда здоровью человека или окружающей среде. Вопросам возмещения вреда окружающей среде посвящены ст. 77 - 79 Закона об охране окружающей среды;
- нарушении установленного режима использования земель особо охраняемых природных территорий (далее - ООПТ), земель природоохранного, рекреационного назначения, земель историко-культурного назначения, особо ценных земель, других земель с особыми условиями использования, а также земель, подвергшихся радиоактивному загрязнению. Здесь мы наблюдаем один из немногих случаев, когда законодатель объединил в один состав оба варианта нарушения особого эколого-правового режима земельного участка, обусловленного наличием ООПТ или территории экологического неблагополучия. Нарушить режим особой охраны экологически ценных земель (и расположенных на них объектов) можно в двух случаях. Во-первых, если участок землепользователя (землевладельца) находится в границах ООПТ (не был выкуплен в момент организации заповедника, национального парка и т.д.) и, во-вторых, если он находится в охранной зоне ООПТ;
- систематическом невыполнении обязательных мероприятий по улучшению земель, охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов, ухудшающих состояние почв. В земельном законодательстве не раскрывается критерий "систематичности" невыполнения обязательных мероприятий и не указывается на связь между таким невыполнением и причинением вреда почвам (размером такого вреда). Следовательно, налицо оценочная категория. Это означает, что в каждом конкретном случае судом будет даваться оценка данным обстоятельствам исходя из материалов конкретного дела;
- систематической неуплате земельного налога. Обоснованность включения в ЗК РФ данной санкции вызывает ряд сомнений. Дело в том, что неуплата земельного налога является налоговым правонарушением. Согласно п. 1 ст. 122 НК РФ, неуплата или неполная уплата сумм налога в результате занижения налоговой базы, иного неправильного исчисления налога или других неправомерных действий (бездействия) влекут взыскание штрафа в размере 20% от неуплаченных сумм налога. Данное деяние, совершенное умышленно, влечет взыскание штрафа в размере 40% от неуплаченных сумм налога. Как следует из п. 1 ст. 108 НК РФ, никто не может быть привлечен к ответственности за совершение налогового правонарушения иначе как по основаниям и в порядке, которые предусмотрены НК РФ. Сам НК РФ за неуплату земельного налога санкций в виде принудительного прекращения прав на земельный участок не предусматривает. Согласно п. 1, 2 ст. 114 НК РФ, налоговая санкция является мерой ответственности за совершение налогового правонарушения. Налоговые санкции устанавливаются и применяются в виде денежных взысканий (штрафов) в размерах, предусмотренных статьями главы 16 НК РФ;
- неиспользовании в случаях, предусмотренных гражданским законодательством, земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства, в указанных целях в течение трех лет, если более длительный срок не установлен федеральным законом, за исключением времени, в течение которого земельный участок не мог быть использован по назначению из-за стихийных бедствий или ввиду иных обстоятельств, исключающих такое использование.
Порядок принудительного прекращения права землевладения и землепользования как санкции за земельное правонарушение выглядит следующим образом. Первоначально на лицо, нарушающее требования п. 2 ст. 45 ЗК РФ, налагается административное взыскание (штраф). Одновременно такому гражданину, ведущему ЛПХ, выносится предупреждение, содержание которого изложено в п. 3 ст. 54 ЗК РФ, с последующим уведомлением органа государственной власти Российской Федерации, субъекта РФ или органа местного самоуправления, предоставившего такой земельный участок. Перечень органов государственного земельного контроля, налагающих административные взыскания за земельные правонарушения, указан в Постановлении Правительства РФ от 15 ноября 2006 года N 689 "О государственном земельном контроле". В их число входят Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии, Федеральная служба по надзору в сфере природопользования и Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору (и их территориальные органы). В предупреждении указывается на сущность правонарушения и устанавливается срок для его устранения (зависит от характера, наступивших вредных последствий правонарушения и т.д.). При этом если штраф должен быть уплачен лицом, привлеченным к административной ответственности, не позднее тридцати дней со дня вступления постановления о наложении административного штрафа в законную силу (п. 1 ст. 32.2 КоАП РФ), то упомянутый срок для устранения последствий правонарушения должен являться разумным и обоснованным.
Если правонарушитель устраняет допущенное нарушение земельного законодательства, процедура на этом прекращается. Если длящееся правонарушение не устранено (либо не устранены последствия оконченного правонарушения), орган государственного земельного контроля, документально зафиксировав данный факт, направляет материалы о прекращении прав на участок в орган публичной власти, его предоставивший, а уже данный орган направляет в суд заявление о прекращении права на земельный участок. Суд может как продлить срок устранения последствий правонарушения, так и вынести решение о прекращении прав на земельный участок исходя из материалов дела.
Если суд принимает решение о прекращении прав на земельный участок, соответствующий орган публичной власти (предоставивший участок) направляет по истечении десятидневного срока с момента принятия такого решения заявление о государственной регистрации прекращения права на земельный участок с приложением акта (копии решения суда) в Федеральную службу государственной регистрации, кадастра и картографии (ее территориальное подразделение), которая производит регистрацию прекращения права землевладения (землепользования). С момента такой регистрации прекращаются обязанности бывших правообладателей земельных участков ЛПХ. Учитывая, что изъятый земельный участок и ранее находился в публичной собственности, изменения формы собственности не происходит. Прекращение прав на участок не освобождает указанных граждан от возмещения причиненного вреда.
4. Для ведения ЛПХ граждане могут арендовать земельные участки как у других граждан, так и у органов публичной власти. Договор аренды земельного участка носит срочный характер, в связи с чем типичным основанием его прекращения будет являться истечение срока аренды, указанного в договоре. Если срок аренды в договоре не определен, он считается заключенным на неопределенный срок. В этом случае каждая из сторон вправе в любое время отказаться от договора, предупредив об этом другую сторону за три месяца. Законом могут устанавливаться максимальные (предельные) сроки договора для отдельных видов аренды, а также для аренды отдельных видов имущества. В этих случаях, если срок аренды в договоре не определен и ни одна из сторон не отказалась от договора до истечения предельного срока, установленного законом, договор по истечении предельного срока прекращается (ст. 610 ГК РФ). Указанные предельные сроки установлены в ряде случаев и для аренды земельных участков. Так, земельный участок может быть передан в аренду для государственных или муниципальных нужд либо для проведения изыскательских работ на срок не более чем один год.
Согласно ст. 617 ГК РФ, договор аренды сохраняет силу при изменении сторон. Это означает, что переход права собственности на переданный в аренду земельный участок к другому лицу не является основанием для изменения или расторжения договора аренды. В случае смерти гражданина, арендующего земельный участок, его права и обязанности по договору аренды переходят к наследнику, если законом или договором не предусмотрено иное. Арендодатель не вправе отказать такому наследнику во вступлении в договор на оставшийся срок его действия, за исключением случая, когда заключение договора было обусловлено личными качествами арендатора. Согласно п. 10 ст. 22 ЗК РФ, в случае наследования земельных участков лицами, не достигшими совершеннолетия, их законные представители могут передать эти земельные участки в аренду на срок до достижения наследниками совершеннолетия.
Поскольку договорные отношения носят свободный характер, стороны вправе их изменить или расторгнуть в любое время по взаимному согласию. В случае недостижения такого согласия договор аренды земельного участка, на котором ведется ЛПХ, может быть расторгнут по решению суда. Это возможно при наличии существенного нарушения условий договора одной из сторон, т.е. нарушения, которое влечет для другой стороны такой ущерб, что она в значительной степени лишается того, на что была вправе рассчитывать при заключении договора (ст. 450 ГК РФ). Например, по требованию арендатора договор аренды может быть досрочно расторгнут судом в случаях, когда: арендодатель не предоставляет участок в пользование арендатору либо создает препятствия пользования им; переданный арендатору участок имеет препятствующие пользованию им недостатки, которые не были оговорены арендодателем при заключении договора, не были заранее известны арендатору и не должны были быть им обнаружены во время осмотра земельного участка при заключении договора; земельный участок в силу обстоятельств, за которые арендатор не отвечает, окажется в состоянии, не пригодном для использования (ст. 620 ГК РФ). Арендатор вправе требовать уменьшения размера арендной платы или расторжения договора аренды, возмещения причиненных ему убытков в случае предоставления ему арендодателем заведомо ложной информации об участке (п. 3 - 4 ст. 37 ЗК РФ).
По инициативе арендодателя договор может быть расторгнут в случае использования земельного участка с существенным нарушением условий договора либо с неоднократными нарушениями; при существенном ухудшении состояния земельного участка; при невнесении арендной платы более двух раз подряд по истечении установленного договором срока платежа (ст. 619 ГК РФ). Арендодатель вправе требовать досрочного расторжения договора только после направления арендатору письменного предупреждения о необходимости исполнения им обязательства в разумный срок.
Данный перечень оснований конкретизирован и дополнен п. 2 ст. 46 ЗК РФ. Указанные в нем земельно-правовые основания прекращения договора аренды земельного участка носят как универсальный характер (т.е. распространяются на все категории земель), так и более локальный, распространяясь на одну или более категории. Например, подп. 2, 3 п. 2 ст. 46 ЗК РФ предусматривают прекращение договора аренды в случае использования земельного участка, которое приводит к значительному ухудшению экологической обстановки, а также в случае неустранения совершенного умышленно земельного правонарушения, выражающегося в отравлении, загрязнении, порче или уничтожении плодородного слоя почвы вследствие нарушения правил обращения с удобрениями, стимуляторами роста растений, ядохимикатами и иными опасными химическими или биологическими веществами при их хранении, использовании и транспортировке, повлекших за собой причинение вреда здоровью человека или окружающей среде. Данные основания применимы преимущественно в случаях аренды полевых земельных наделов ЛПХ в составе категории земель сельскохозяйственного назначения.
Другие основания прекращения аренды земельных участков распространяются как на полевые, так и на приусадебные наделы ЛПХ (реквизиция, изъятие участка для государственных или муниципальных нужд, использование его не по целевому назначению) либо только на приусадебные (неиспользование участка для жилищного или иного строительства).
Статья 11. Порядок вступления в силу настоящего Федерального закона
Комментарий к статье 11
Согласно ч. 3 ст. 15 Конституции РФ, законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Данная конституционная норма конкретизирована в Федеральном законе от 14 июня 1994 г. N 5-ФЗ "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания".
В соответствии со ст. 4 данного Закона, официальным опубликованием федерального конституционного закона, федерального закона, акта палаты Федерального Собрания считается первая публикация его полного текста в "Парламентской газете", "Российской газете" или Собрании законодательства Российской Федерации. Федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания вступают в силу одновременно на всей территории России по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими законами или актами палат не установлен другой порядок вступления их в силу (ст. 6).
Как следует из анализа комментируемой статьи, рассматриваемый Закон вступает в силу (кроме п. 3 ст. 7) со дня его официального опубликования, которое состоялось в "Российской газете" за 10 июля 2003 г. N 135 (дополнительный выпуск), в "Парламентской газете" за 10 июля 2003 г. N 124 - 125.
Вышеупомянутый п. 3 ст. 7, предусматривающий меры государственной поддержки ЛПХ за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, вступил в силу с 1 января 2004 г. Такая дата была обусловлена тем, что годовой бюджет составляется на один финансовый год, который соответствует календарному году и длится с 1 января по 31 декабря (ст. 12 БК РФ). Следовательно, для того, чтобы возникли расходные обязательства соответствующего уровня публичной власти, они должны быть предусмотрены в соответствующих статьях федерального закона о бюджете на определенный год либо аналогичных актах субъектов РФ и органов местного самоуправления.